CORMAGDALENA, UNICA CORPORACIÓN AUTONOMA DE ORIGEN CONSTITUCIONAL Y SU RELACION CON EL SINA
POR: Álvaro Hernando Cardona González(*)
INTRODUCCION
Según datos estadísticos recientes, la población de la tierra para el año 2025 habrá alcanzado los 8.000 millones de seres humanos. Eso significa una mayor demanda de agua para consumo humano e industrial, para mayores adecuaciones de áreas para cultivos y riegos, para generar más energía, sostener vías de comunicación económicas, para producir aún mayor pescado y facilitar la recreación para mayores núcleos poblacionales.
En varios estudios incluidos en el documento "Aguas limpias para Colombia al menor costo"(1), preparado por la Oficina de Análisis Económico del Ministerio del Medio Ambiente, se determinaron los impactos ambientales críticos causados por la contaminación hídrica. Tales impactos, vistos desde la perspectiva del costo, son: sobre la salud (se calcula que los costos anuales registrados de enfermedades causadas por consumo de agua en las zonas ribereñas al Río Bogotá son de $104 millones y en las localidades muestreadas de la ciudad, de $634 millones, todos a precios de 1993); incrementos en los costos de tratamiento del agua (se calcula para Colombia un costo entre $34.8 y $55 por metro cúbico); desvalorización de tierras (debe considerarse el costo-pérdida por contaminación
visual, malos olores y porcentaje de DBO(2)); disminución de la actividad pesquera; impactos en áreas recreacionales y turísticas; efectos en la operación y mantenimiento de hidroeléctricas (el contenido de ácido sulfhídrico corroe tuberías y equipos) e impactos en las actividades agrícolas, ganaderas y pecuarias.
Como hemos comenzado por mostrar con las implicaciones económicas y sociales de la contaminación y escasez del agua, podemos concluir que pensar en el desarrollo económico de Colombia supone considerar la importancia de la diversidad biológica(3) que ella privilegiadamente guarda. Es que Colombia, con algo más del 15% de la biota mundial, figura entre las naciones que poseen mayor megadiversidad, lo cual, relacionado con su superficie (un 0,7% del área mundial), la convierte en uno de los lugares con mayor riqueza biológica(4). Según algunos estudios, Colombia sería hoy, después del Brasil, el segundo país en el mundo con mayor biodiversidad (número de especies de plantas y animales - seres vivos)(5).
Y esta megadiversidad y riqueza en "abundancia" que Colombia tiene influye para caracterizarnos en un todo multidisciplinario que tantas veces hemos repetido. No podía ser de otra manera que también en el análisis jurisprudencial, especialmente de nuestra Corte Constitucional, se haga referencia a ello como base de decisiones que afectan el existir de nuestra sociedad, la solidez de la estructura del poder público y sus instituciones, las variables de la ciencia jurídica que permiten el coexistir del novísimo derecho ecológico o que permitan dilucidar las relaciones socio económicas de las regiones colombianas marcadas precisamente por esa diversidad del entorno. Por ello la Corte Constitucional ha llegado a afirmar: "En efecto, la tanta y tan variada riqueza que da origen a las más altas especializaciones biológicas depende en grado sumo de los procesos que se desarrollan en los estratos superiores de la selva húmeda tropical y mediante los cuales se asegura el vital aprovisionamiento de nutrientes a las plantas, mientras que los suelos prácticamente dan un simple soporte físico a tan prodigioso pero frágil ecosistema. Por paradójico que suene, la base de la riqueza de la selva húmeda tropical se encuentra entonces en las alturas. Por eso, cuando desaparecen los árboles, se afecta de manera irreversible los ciclos químicos y se interrumpe las delicadas cadenas alimenticias y de protección de este maravilloso mundo, provocando de esa manera la destrucción de las especies allí presentes, puesto que éstas, debido a su gran especialización funcional, no podrían sobrevivir en otros ambientes, así como no podría generarse un ecosistema como el de la selva tropical sin toda esta riqueza biológica."(6)
A partir de la Constitución de 1991, dos hechos consolidan en Colombia la intervención estatal en la gestión ambiental: la independencia de la expresión de la política ambiental y su concentración en un solo ente gubernamental, el Ministerio
del Medio Ambiente, y la culminación de una red de entidades creadas con único fin ecológico que se coordinan mediante el sistema nacional ambiental SINA.
Efectivamente, antes de la Constitución de 1991 no existía una sola o monolítica fuente de la política nacional del medio ambiente, pues si bien existía el Inderena, éste estaba adscrito al Ministerio de Agricultura lo que exigía que su Junta Directiva estuviera presidida por el Ministro de ese despacho. Además, también era cierto que ya existían las corporaciones autónomas regionales como establecimientos públicos descentralizados del orden nacional adscritos al Departamento Nacional de Planeación que exigía presencia en sus Juntas Directivas(7).
Sólo con la expedición de la Ley 99 de 1993 (Artículo 2), en el marco del nuevo orden constitucional, se crea el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión medioambiental encargada de definir las políticas a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación a fin de asegurar el desarrollo sostenible. El Ministerio del Medio Ambiente así quedó con la transcendental misión de formular junto al ejecutivo la denominada Política Nacional Ambiental y de recursos nacionales renovables.
Y también mediante la Ley 99 de 1993 (numeral 13 del Artículo 1 y Artículo 4) se establece el Sistema Nacional Ambiental - SINA como el conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas e instituciones que permitan la puesta en marcha de todos los principios ambientales. Del SINA harán parte las entidades del Estado responsables no solo de la política sino de la acción ambiental que señale la Ley y/o las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.
En fin, son trascendentales las modificaciones que hizo la Ley 99 de 1993, al espectro de entidades públicas y territoriales con funciones ambientales, pues además de las mencionadas corporaciones autónomas regionales, que algunos empiezan a llamar “ordinarias”, creó otras, que podemos llamar "especiales", las de desarrollo sostenible.
Paralelamente a las novedades que en el campo ambiental y a las instituciones públicas introdujo la Ley 99 de 1993, la Constitución Política de 1991 creó de manera expresa a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande que luego la Ley 161 de 1994 denominó CORMAGDALENA. Una entidad completamente novedosa, tanto por hallarse expresamente consagrada en la nueva Carta Política de Colombia, como por sus características en organización, funciones y jurisdicción que como veremos suscita toda clase de doctrinas de interés para el derecho ecológico como del derecho público interno.
ANTECEDENTES DE CORMAGDALENA
Desde que se descubrieron estas tierras por los españoles, el río Magdalena ha desempeñado un papel primordial en el desarrollo histórico, social y económico de la Colombia de hoy.
Especialmente durante el siglo XIX el río Magdalena se constituyó en el eje del comercio y el desarrollo nacional ya que por él se movilizaba la mayor par te de los productos que se importaban y que se desembarcaban en los puntos de Barranquilla y en los de Cartagena y Santa Martha que llevaban hasta allí. Igualmente los productos de exportación producidos o manufacturados en el interior del país. Situación que se presentó hasta bien entrado el siglo XX, cuando el ferrocarril adquiere mayor preponderancia y el crecimiento de la red vial le hacen perder al río Magdalena su importancia como medio de transporte nacional, aunque aún hoy sigue siendo el más importante medio de comunicación para las comunidades ribereñas. (8)
Mediante el Decreto 3110 del 22 de octubre de 1954, dictado por el ejecutivo en uso de las facultades que le confieran el Acto legislativo número 5 del mismo año, se creó la Corporación Autónoma Regional del Cauca, la primera de su género en
Colombia. Estos organismos autónomos fueron creados acogiendo las recomendaciones de varios prominentes hombres encabezados por David E. Lilienthal, contenidas en un informe presentado al Presidente de la República tendiente a sugerir las mejores maneras de aprovechar los recursos naturales que dispone al país (9).
En el mismo informe, atrás mencionado, el doctor David E. Lilienthal recomendó también que inicialmente se estableciera como primera corporación autónoma la que comprendiera la hoya hidrográfica del Alto Cauca y las vertientes del Pacífico aledañas que “...sirvan como instrumento de experimentación y proyecto demostrativo del cual derivarán provecho todas las regiones del país.
Seis años después justamente, se creó la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y el Sinú que usaría las siglas C.V.M., organizada como un establecimiento público descentralizado, dotado de personería jurídica y patrimonio propio. Es de anotar que, esta corporación, al igual que las primeras que se crearon en el país, surgió como un ente autónomo descentralizado no adscrito; cosa que no ocurrió con posterioridad ya que las demás corporaciones autónomas creadas entonces surgieron adscritas al actual Departamento Administrativo de Planeación (Por ejemplo CORTOLIMA que fue creada mediante Ley 10 de enero 15 de 1981, CARDER que fue creada mediante Ley 66 de noviembre 23 de 1981 y CORPONOR creada mediante Decreto 3450 de diciembre 17 de 1983).
La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del Sinú – C.V.M., fue creada mediante el Decreto 1710 de julio 18 de 1960 y es considerado el antecedente directo de CORMAGDALENA(10). Este Decreto fue expedido por el Presidente de la República con la firma del Ministerio de OBRAS Públicas, con base en las facultades que le otorgaba la LEY 19 de 1958, que autorizaba al gobierno para reorganizar los institutos oficiales y demás órganos de la Administración pública.
La C.V.M., se creó como consecuencia de la información contenida en el estudio que ejecuto una misión contratada por el Ministerio de Obras Públicas, Los Ferrocarriles Nacionales y la Empresa Colombiana de Petróleos sobre los aspectos socio –económicos del Valle Medio del río Magdalena y las llanuras e la Costa Atlántica. Allí se recomendó la creación de una Corporación Autónoma Regional destinada a impulsar el desarrollo de la Zona comprendida por “la cuenca del río Magdalena, que forma parte de los territorios de los departamentos de Antioquía, Boyacá y Santander; además, el área del Departamento de Antioquía, situada dentro de las cuencas de los ríos Nechí y Cauca, al norte del paralelo 7 Norte, y los territorios completos de los departamentos de Atlántico, Bolívar, Córdoba y Magdalena (11). Como podrá apreciarse posteriormente, la mayor parte de esta zona hoy quedó comprendida dentro del áreas de jurisdicción de CORMAGDALENA.
La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del Sinú fue liquidada al poco tiempo de creada ya que la reducida asignación presupuestal no permitió que se consolidara para cumplir con sus funciones(12). EL INDERENA asumió las funciones de esta corporación hasta la expedición de la Ley 99 de 1993.
La Ley 161 de agosto 3 de 1994 apareció publicada en el Diario Oficial No. 41.475 el 5 de agosto de 1994(13); por ella re desarrolló el Artículo 331 de la Constitución Política de Colombia y mediante ella se organizó a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena-CORMAGDALENA.
NATURALEZA JURÍDICA
Cabe decir que el hecho de que el Artículo 331 de la Constitución Política colombiana haya sido incluido por la Comisión Codificadora de la Carta Política dentro del Capítulo 4 del Título XI "De la organización territorial", probablemente no diga nada para algunos constitucionalistas habida cuenta de la advertencia que hacen algunos exconstituyentes y la propia Corte Constitucional (sentencia T-406 de junio 5 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón) quienes "…sostienen que los títulos y subtítulos de la Constitución no tienen el carácter de norma jurídica y como tal no delimitan el ámbito de los derechos"(14) la Corte incluso recuerda, para estos efectos, que "Tales títulos fueron obra de la Comisión Codificadora y no voluntad
jurídicamente significativa de la Asamblea"(15). Sin embargo, para quienes creemos que la Comisión Codificadora de la Carta Política colombiana fue resultado y delegación del ejercicio de soberanía de que estuvo investida la Asamblea Nacional Constituyente, la codificación, esto es, la organización del articulado en títulos y subtítulos sí debe tener connotación tanto para el significado como para la interpretación constitucional.
Cuando la Ley 161 se expidió en el año 1994, ya se había expedido la Ley 99 de 1993 que organizaba el SINA y reorganizaba todo el conjunto de entidades estatales y territoriales que cumplirían en adelante las funciones ambientales. Ello marcó a Cormagdalena. Ello marcó la naturaleza jurídica de Cormagdalena y mucho incluso de su futuro, especialmente en el marco de la política.
La Ley 99 de 1993 dispuso que Cormagdalena no se sujetaría a las disposiciones que la misma preveía para las CAR que ya venían existiendo desde 1954 (Artículo 23) y luego que, pese a ello, las CAR que en su jurisdicción tuvieran municipios ribereños al río Magdalena, debían coordinar sus funciones con Cormagdalena. Incluso esta última disposición (Artículo 33 Parágrafo) fue más allá al prever que Cormagdalena podría delegar funciones a las CAR.
Por tales razones, la Ley 161 de 1994 y los estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena-CORMAGDALENA, con el ánimo de aclimatar las relaciones con las CAR, dispuso que ésta se organizara como ente corporativo, igual a las CAR, pero que funcionaría como empresa industrial y comercial del Estado. Esto no solo aleja a Cormagdalena de ser figura y organización idéntica a las otras CAR, sino que resuelve de plano las posibles ambigüedades que se generaron con las primeras.
RELACION CON EL SINA
Muchos se niegan a darle el carácter de entidad del SINA a Cormagdalena. Tal vez basados en el hecho de desconocerle funciones ambientales. Están errados. Sin duda Cormagdalena hace parte del SINA y las razones para afirmarlo son varias: 1) Cuando la Ley 99 de 1993 define al SINA y expresa (Artículo 4) que entidades hacen parte él, se refiere a “Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental” dentro de las cuales debe ubicarse a Cormagdalena también por varias razones que no es dable mencionar todas bastando únicamente su responsabilidad exclusiva en el ordenamiento de la cuenca del río Magdalena. Por otro lado el mismo Artículo 4 de la Ley 99 expresa que también hacen parte del SINA “Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental” y resulta que Cormagdalena tiene tanto el Laboratorio de Las Flores en Barranquilla como el Buque Explorador a cargo de obtener y/o recopilar información sobre el comportamiento del río Magdalena y afluentes fluviales. 2) La propia Ley 99 de 1993 se encarga de denotar la importancia y funciones ambientales de Cormagdalena, cuando advierte que las corporaciones autónomas regionales de que trata dicha Ley, “...en cuya jurisdicción se encuentren municipios ribereños del río Magdalena,...” deben ejercer sus funciones en coordinación con Cormagdalena e incluso pueden ser delegatarias suyas. 3) El Artículo 331 de la Constitución, no deja dudas sobre las funciones ambientales, y en particular relacionadas con los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables, que ejerce Cormagdalena.
El Comité Jurídico del SINA, creado por el Ministerio del Medio Ambiente mediante Resolución 438 de 1996, debió modificarse posteriormente (Resolución 1409 de 1996) para dar cabida a las Corporaciones de Desarrollo Sostenible (que la Ley 99 de 1993 denomina de Régimen Especial) e incluir a Cormagdalena en aceptación tácita de que es entidad del Sistema Nacional Ambiental – SINA.
___________
(1) AGUAS LIMPIAS PARA COLOMBIA AL MENOR COSTO. Oficina de Análisis Económico, Ministerio del Medio Ambiente, Bogotá D.C. p. 4-6
(2) DBO: demanda bioquímica de oxígeno.
(3) "La diversidad biológica o biodiversidad es la variación de las formas de vida y se manifiesta en la diversidad genética, de poblaciones, especies, ecosistemas y paisajes". POLÍTICA NACIONAL DE BIODIVERSIDAD. Ministerio del Medio Ambiente-Departamento Nacional de Planeación-Instituto Alexander Von Humboldt; Bogotá D.C., 1997 p. 4
(4) EL BOSQUE HUMEDO Y SUS IMPACTOS. Castaño Uribe en "Selva húmeda de Colombia"; segunda edición; Villegas Editores, Bogotá D.C., 1991 p. 167 y ss.
(5) UNA POLÍTICA AMBIENTAL PARA COLOMBIA DNP-2544. Departamento Nacional de Planeación; Depac., Bogotá D.C.,1 de agosto de 1991.
(6) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-305 del 13 de julio de 1995, expediente D-731, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero.
(7) LECTURAS SOBRE DERECHO DEL MEDIO AMBIENTE. Tomo I. Autores varios, p. 100
(8) PLAN PARA LA RECUPERACION Y MANEJO DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA 1995 –1998 Documento Conpes 2764 – DNP, Bogotá
(9) Decreto 3110 DEL 22 DE OCTUBRE DE 1954. Considerando No. 3.
(10) PLAN PARA LA RECU PERACION Y MANEJO DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA 1995 – 1998 . Documento Conpes 2764 – DNP, Bogotá D.C. Febrero 17 de 1995
(11) DECRETO 1710 DEL 18 DE JULIO DE 1960. Considerando 6 y Artículo 3.
(12) PLAN PARA LA RECUPERACION Y MANEJO DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA 1995 – 1998 . Documento Conpes 2764 – DNP, Bogotá D.C. Febrero 17 de 1995
(13) DIARIO OFICIAL No. 41.475. Imprenta Nacional, Bogotá D.C., agosto 5 de 1994.
(14) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-406 del 5 de junio de 1992, expediente T-778, Sala Primera de Revisión, magistrado ponente Ciro Angarita Barón.
(15) Ibídem.
miércoles, junio 29, 2005
CORMAGDALENA UNICA CORPORACION AUTONOMA DE ORIGEN CONSTITUCIONAL Y SU RELACION CON EL SINA
CORMAGDALENA, UNICA CORPORACIÓN AUTONOMA DE ORIGEN CONSTITUCIONAL Y SU RELACION CON EL SINA
POR: Álvaro Hernando Cardona González(*)
INTRODUCCION
Según datos estadísticos recientes, la población de la tierra para el año 2025 habrá alcanzado los 8.000 millones de seres humanos. Eso significa una mayor demanda de agua para consumo humano e industrial, para mayores adecuaciones de áreas para cultivos y riegos, para generar más energía, sostener vías de comunicación económicas, para producir aún mayor pescado y facilitar la recreación para mayores núcleos poblacionales.
En varios estudios incluidos en el documento "Aguas limpias para Colombia al menor costo"(1), preparado por la Oficina de Análisis Económico del Ministerio del Medio Ambiente, se determinaron los impactos ambientales críticos causados por la contaminación hídrica. Tales impactos, vistos desde la perspectiva del costo, son: sobre la salud (se calcula que los costos anuales registrados de enfermedades causadas por consumo de agua en las zonas ribereñas al Río Bogotá son de $104 millones y en las localidades muestreadas de la ciudad, de $634 millones, todos a precios de 1993); incrementos en los costos de tratamiento del agua (se calcula para Colombia un costo entre $34.8 y $55 por metro cúbico); desvalorización de tierras (debe considerarse el costo-pérdida por contaminación
visual, malos olores y porcentaje de DBO(2)); disminución de la actividad pesquera; impactos en áreas recreacionales y turísticas; efectos en la operación y mantenimiento de hidroeléctricas (el contenido de ácido sulfhídrico corroe tuberías y equipos) e impactos en las actividades agrícolas, ganaderas y pecuarias.
Como hemos comenzado por mostrar con las implicaciones económicas y sociales de la contaminación y escasez del agua, podemos concluir que pensar en el desarrollo económico de Colombia supone considerar la importancia de la diversidad biológica(3) que ella privilegiadamente guarda. Es que Colombia, con algo más del 15% de la biota mundial, figura entre las naciones que poseen mayor megadiversidad, lo cual, relacionado con su superficie (un 0,7% del área mundial), la convierte en uno de los lugares con mayor riqueza biológica(4). Según algunos estudios, Colombia sería hoy, después del Brasil, el segundo país en el mundo con mayor biodiversidad (número de especies de plantas y animales - seres vivos)(5).
Y esta megadiversidad y riqueza en "abundancia" que Colombia tiene influye para caracterizarnos en un todo multidisciplinario que tantas veces hemos repetido. No podía ser de otra manera que también en el análisis jurisprudencial, especialmente de nuestra Corte Constitucional, se haga referencia a ello como base de decisiones que afectan el existir de nuestra sociedad, la solidez de la estructura del poder público y sus instituciones, las variables de la ciencia jurídica que permiten el coexistir del novísimo derecho ecológico o que permitan dilucidar las relaciones socio económicas de las regiones colombianas marcadas precisamente por esa diversidad del entorno. Por ello la Corte Constitucional ha llegado a afirmar: "En efecto, la tanta y tan variada riqueza que da origen a las más altas especializaciones biológicas depende en grado sumo de los procesos que se desarrollan en los estratos superiores de la selva húmeda tropical y mediante los cuales se asegura el vital aprovisionamiento de nutrientes a las plantas, mientras que los suelos prácticamente dan un simple soporte físico a tan prodigioso pero frágil ecosistema. Por paradójico que suene, la base de la riqueza de la selva húmeda tropical se encuentra entonces en las alturas. Por eso, cuando desaparecen los árboles, se afecta de manera irreversible los ciclos químicos y se interrumpe las delicadas cadenas alimenticias y de protección de este maravilloso mundo, provocando de esa manera la destrucción de las especies allí presentes, puesto que éstas, debido a su gran especialización funcional, no podrían sobrevivir en otros ambientes, así como no podría generarse un ecosistema como el de la selva tropical sin toda esta riqueza biológica."(6)
A partir de la Constitución de 1991, dos hechos consolidan en Colombia la intervención estatal en la gestión ambiental: la independencia de la expresión de la política ambiental y su concentración en un solo ente gubernamental, el Ministerio
del Medio Ambiente, y la culminación de una red de entidades creadas con único fin ecológico que se coordinan mediante el sistema nacional ambiental SINA.
Efectivamente, antes de la Constitución de 1991 no existía una sola o monolítica fuente de la política nacional del medio ambiente, pues si bien existía el Inderena, éste estaba adscrito al Ministerio de Agricultura lo que exigía que su Junta Directiva estuviera presidida por el Ministro de ese despacho. Además, también era cierto que ya existían las corporaciones autónomas regionales como establecimientos públicos descentralizados del orden nacional adscritos al Departamento Nacional de Planeación que exigía presencia en sus Juntas Directivas(7).
Sólo con la expedición de la Ley 99 de 1993 (Artículo 2), en el marco del nuevo orden constitucional, se crea el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión medioambiental encargada de definir las políticas a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación a fin de asegurar el desarrollo sostenible. El Ministerio del Medio Ambiente así quedó con la transcendental misión de formular junto al ejecutivo la denominada Política Nacional Ambiental y de recursos nacionales renovables.
Y también mediante la Ley 99 de 1993 (numeral 13 del Artículo 1 y Artículo 4) se establece el Sistema Nacional Ambiental - SINA como el conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas e instituciones que permitan la puesta en marcha de todos los principios ambientales. Del SINA harán parte las entidades del Estado responsables no solo de la política sino de la acción ambiental que señale la Ley y/o las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.
En fin, son trascendentales las modificaciones que hizo la Ley 99 de 1993, al espectro de entidades públicas y territoriales con funciones ambientales, pues además de las mencionadas corporaciones autónomas regionales, que algunos empiezan a llamar “ordinarias”, creó otras, que podemos llamar "especiales", las de desarrollo sostenible.
Paralelamente a las novedades que en el campo ambiental y a las instituciones públicas introdujo la Ley 99 de 1993, la Constitución Política de 1991 creó de manera expresa a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande que luego la Ley 161 de 1994 denominó CORMAGDALENA. Una entidad completamente novedosa, tanto por hallarse expresamente consagrada en la nueva Carta Política de Colombia, como por sus características en organización, funciones y jurisdicción que como veremos suscita toda clase de doctrinas de interés para el derecho ecológico como del derecho público interno.
ANTECEDENTES DE CORMAGDALENA
Desde que se descubrieron estas tierras por los españoles, el río Magdalena ha desempeñado un papel primordial en el desarrollo histórico, social y económico de la Colombia de hoy.
Especialmente durante el siglo XIX el río Magdalena se constituyó en el eje del comercio y el desarrollo nacional ya que por él se movilizaba la mayor par te de los productos que se importaban y que se desembarcaban en los puntos de Barranquilla y en los de Cartagena y Santa Martha que llevaban hasta allí. Igualmente los productos de exportación producidos o manufacturados en el interior del país. Situación que se presentó hasta bien entrado el siglo XX, cuando el ferrocarril adquiere mayor preponderancia y el crecimiento de la red vial le hacen perder al río Magdalena su importancia como medio de transporte nacional, aunque aún hoy sigue siendo el más importante medio de comunicación para las comunidades ribereñas. (8)
Mediante el Decreto 3110 del 22 de octubre de 1954, dictado por el ejecutivo en uso de las facultades que le confieran el Acto legislativo número 5 del mismo año, se creó la Corporación Autónoma Regional del Cauca, la primera de su género en
Colombia. Estos organismos autónomos fueron creados acogiendo las recomendaciones de varios prominentes hombres encabezados por David E. Lilienthal, contenidas en un informe presentado al Presidente de la República tendiente a sugerir las mejores maneras de aprovechar los recursos naturales que dispone al país (9).
En el mismo informe, atrás mencionado, el doctor David E. Lilienthal recomendó también que inicialmente se estableciera como primera corporación autónoma la que comprendiera la hoya hidrográfica del Alto Cauca y las vertientes del Pacífico aledañas que “...sirvan como instrumento de experimentación y proyecto demostrativo del cual derivarán provecho todas las regiones del país.
Seis años después justamente, se creó la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y el Sinú que usaría las siglas C.V.M., organizada como un establecimiento público descentralizado, dotado de personería jurídica y patrimonio propio. Es de anotar que, esta corporación, al igual que las primeras que se crearon en el país, surgió como un ente autónomo descentralizado no adscrito; cosa que no ocurrió con posterioridad ya que las demás corporaciones autónomas creadas entonces surgieron adscritas al actual Departamento Administrativo de Planeación (Por ejemplo CORTOLIMA que fue creada mediante Ley 10 de enero 15 de 1981, CARDER que fue creada mediante Ley 66 de noviembre 23 de 1981 y CORPONOR creada mediante Decreto 3450 de diciembre 17 de 1983).
La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del Sinú – C.V.M., fue creada mediante el Decreto 1710 de julio 18 de 1960 y es considerado el antecedente directo de CORMAGDALENA(10). Este Decreto fue expedido por el Presidente de la República con la firma del Ministerio de OBRAS Públicas, con base en las facultades que le otorgaba la LEY 19 de 1958, que autorizaba al gobierno para reorganizar los institutos oficiales y demás órganos de la Administración pública.
La C.V.M., se creó como consecuencia de la información contenida en el estudio que ejecuto una misión contratada por el Ministerio de Obras Públicas, Los Ferrocarriles Nacionales y la Empresa Colombiana de Petróleos sobre los aspectos socio –económicos del Valle Medio del río Magdalena y las llanuras e la Costa Atlántica. Allí se recomendó la creación de una Corporación Autónoma Regional destinada a impulsar el desarrollo de la Zona comprendida por “la cuenca del río Magdalena, que forma parte de los territorios de los departamentos de Antioquía, Boyacá y Santander; además, el área del Departamento de Antioquía, situada dentro de las cuencas de los ríos Nechí y Cauca, al norte del paralelo 7 Norte, y los territorios completos de los departamentos de Atlántico, Bolívar, Córdoba y Magdalena (11). Como podrá apreciarse posteriormente, la mayor parte de esta zona hoy quedó comprendida dentro del áreas de jurisdicción de CORMAGDALENA.
La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y del Sinú fue liquidada al poco tiempo de creada ya que la reducida asignación presupuestal no permitió que se consolidara para cumplir con sus funciones(12). EL INDERENA asumió las funciones de esta corporación hasta la expedición de la Ley 99 de 1993.
La Ley 161 de agosto 3 de 1994 apareció publicada en el Diario Oficial No. 41.475 el 5 de agosto de 1994(13); por ella re desarrolló el Artículo 331 de la Constitución Política de Colombia y mediante ella se organizó a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena-CORMAGDALENA.
NATURALEZA JURÍDICA
Cabe decir que el hecho de que el Artículo 331 de la Constitución Política colombiana haya sido incluido por la Comisión Codificadora de la Carta Política dentro del Capítulo 4 del Título XI "De la organización territorial", probablemente no diga nada para algunos constitucionalistas habida cuenta de la advertencia que hacen algunos exconstituyentes y la propia Corte Constitucional (sentencia T-406 de junio 5 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón) quienes "…sostienen que los títulos y subtítulos de la Constitución no tienen el carácter de norma jurídica y como tal no delimitan el ámbito de los derechos"(14) la Corte incluso recuerda, para estos efectos, que "Tales títulos fueron obra de la Comisión Codificadora y no voluntad
jurídicamente significativa de la Asamblea"(15). Sin embargo, para quienes creemos que la Comisión Codificadora de la Carta Política colombiana fue resultado y delegación del ejercicio de soberanía de que estuvo investida la Asamblea Nacional Constituyente, la codificación, esto es, la organización del articulado en títulos y subtítulos sí debe tener connotación tanto para el significado como para la interpretación constitucional.
Cuando la Ley 161 se expidió en el año 1994, ya se había expedido la Ley 99 de 1993 que organizaba el SINA y reorganizaba todo el conjunto de entidades estatales y territoriales que cumplirían en adelante las funciones ambientales. Ello marcó a Cormagdalena. Ello marcó la naturaleza jurídica de Cormagdalena y mucho incluso de su futuro, especialmente en el marco de la política.
La Ley 99 de 1993 dispuso que Cormagdalena no se sujetaría a las disposiciones que la misma preveía para las CAR que ya venían existiendo desde 1954 (Artículo 23) y luego que, pese a ello, las CAR que en su jurisdicción tuvieran municipios ribereños al río Magdalena, debían coordinar sus funciones con Cormagdalena. Incluso esta última disposición (Artículo 33 Parágrafo) fue más allá al prever que Cormagdalena podría delegar funciones a las CAR.
Por tales razones, la Ley 161 de 1994 y los estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena-CORMAGDALENA, con el ánimo de aclimatar las relaciones con las CAR, dispuso que ésta se organizara como ente corporativo, igual a las CAR, pero que funcionaría como empresa industrial y comercial del Estado. Esto no solo aleja a Cormagdalena de ser figura y organización idéntica a las otras CAR, sino que resuelve de plano las posibles ambigüedades que se generaron con las primeras.
RELACION CON EL SINA
Muchos se niegan a darle el carácter de entidad del SINA a Cormagdalena. Tal vez basados en el hecho de desconocerle funciones ambientales. Están errados. Sin duda Cormagdalena hace parte del SINA y las razones para afirmarlo son varias: 1) Cuando la Ley 99 de 1993 define al SINA y expresa (Artículo 4) que entidades hacen parte él, se refiere a “Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental” dentro de las cuales debe ubicarse a Cormagdalena también por varias razones que no es dable mencionar todas bastando únicamente su responsabilidad exclusiva en el ordenamiento de la cuenca del río Magdalena. Por otro lado el mismo Artículo 4 de la Ley 99 expresa que también hacen parte del SINA “Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental” y resulta que Cormagdalena tiene tanto el Laboratorio de Las Flores en Barranquilla como el Buque Explorador a cargo de obtener y/o recopilar información sobre el comportamiento del río Magdalena y afluentes fluviales. 2) La propia Ley 99 de 1993 se encarga de denotar la importancia y funciones ambientales de Cormagdalena, cuando advierte que las corporaciones autónomas regionales de que trata dicha Ley, “...en cuya jurisdicción se encuentren municipios ribereños del río Magdalena,...” deben ejercer sus funciones en coordinación con Cormagdalena e incluso pueden ser delegatarias suyas. 3) El Artículo 331 de la Constitución, no deja dudas sobre las funciones ambientales, y en particular relacionadas con los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables, que ejerce Cormagdalena.
El Comité Jurídico del SINA, creado por el Ministerio del Medio Ambiente mediante Resolución 438 de 1996, debió modificarse posteriormente (Resolución 1409 de 1996) para dar cabida a las Corporaciones de Desarrollo Sostenible (que la Ley 99 de 1993 denomina de Régimen Especial) e incluir a Cormagdalena en aceptación tácita de que es entidad del Sistema Nacional Ambiental – SINA.
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(1) AGUAS LIMPIAS PARA COLOMBIA AL MENOR COSTO. Oficina de Análisis Económico, Ministerio del Medio Ambiente, Bogotá D.C. p. 4-6
(2) DBO: demanda bioquímica de oxígeno.
(3) "La diversidad biológica o biodiversidad es la variación de las formas de vida y se manifiesta en la diversidad genética, de poblaciones, especies, ecosistemas y paisajes". POLÍTICA NACIONAL DE BIODIVERSIDAD. Ministerio del Medio Ambiente-Departamento Nacional de Planeación-Instituto Alexander Von Humboldt; Bogotá D.C., 1997 p. 4
(4) EL BOSQUE HUMEDO Y SUS IMPACTOS. Castaño Uribe en "Selva húmeda de Colombia"; segunda edición; Villegas Editores, Bogotá D.C., 1991 p. 167 y ss.
(5) UNA POLÍTICA AMBIENTAL PARA COLOMBIA DNP-2544. Departamento Nacional de Planeación; Depac., Bogotá D.C.,1 de agosto de 1991.
(6) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-305 del 13 de julio de 1995, expediente D-731, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero.
(7) LECTURAS SOBRE DERECHO DEL MEDIO AMBIENTE. Tomo I. Autores varios, p. 100
(8) PLAN PARA LA RECUPERACION Y MANEJO DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA 1995 –1998 Documento Conpes 2764 – DNP, Bogotá
(9) Decreto 3110 DEL 22 DE OCTUBRE DE 1954. Considerando No. 3.
(10) PLAN PARA LA RECU PERACION Y MANEJO DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA 1995 – 1998 . Documento Conpes 2764 – DNP, Bogotá D.C. Febrero 17 de 1995
(11) DECRETO 1710 DEL 18 DE JULIO DE 1960. Considerando 6 y Artículo 3.
(12) PLAN PARA LA RECUPERACION Y MANEJO DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA 1995 – 1998 . Documento Conpes 2764 – DNP, Bogotá D.C. Febrero 17 de 1995
(13) DIARIO OFICIAL No. 41.475. Imprenta Nacional, Bogotá D.C., agosto 5 de 1994.
(14) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-406 del 5 de junio de 1992, expediente T-778, Sala Primera de Revisión, magistrado ponente Ciro Angarita Barón.
(15) Ibídem.
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