Aspectos de la Licencia Ambiental Global

Conforme avanzan las acciones emprendidas por fin por la Contraloría General de la República de Colombia en cuanto reclamar acciones concretas de salvaguarda del patrimonio natural de la Nación y del Estado, de las entidades que tienen a su cargo formular las políticas y regulaciones o adelantar las acciones ambientales, el número de trámites de licencias ambientales se incrementan. Por supuesto este es un fenómeno que gracias a Dios también aumenta como resultado del crecimiento económico.

Esto conlleva a que haya más necesidad de aclarar varios aspectos relacionados con las licencias ambientales y esta vez particularmente con la Licencia Ambiental Global, que es aquella que se debe adelantar para evitar, minimizar, corregir o compensar los impactos ambientales de las actividades mineras y de hidrocarburos que conforme a las  disposiciones vigentes (Ley 99 de 1993 y Decreto Reglamentario 2820 de 2010) la requieran.

Veamos: Primero, como decíamos, son la Ley 99 de 1993 y su decreto reglamentario 2820 de 2010 las normas vigentes en este momento para conocer cuándo se debe tramitar, ante quiénes, el procedimiento para obtenerla y otros aspectos.

 

Segundo, esta Licencia se tramita ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA o ante las corporaciones autónomas y las de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y los establecimientos públicos ambientales de los distritos con régimen especial. A pesar de que hay autorización legal para que el ANLA y las corporaciones puedan delegar el trámite de las licencias en las entidades territoriales esto no ha ocurrido nunca aún.

 

Tercero, esta licencia es posterior al otorgamiento de los títulos mineros o autorizaciones que el Estado da como propietario de los recursos naturales no renovables a particulares para que los aprovechen. Esto está generando muchas dificultades jurídicas y económicas, pues ¿quién entiende que si el Estado otorga un título minero, luego él mismo niegue una Licencia Ambiental? ¿Quién debe entonces cubrir los perjuicios por una negación de Licencia Ambiental por la ubicación de los lugares de explotación o las demoras?

 

Cuarto, cuando se trata de obras, proyectos o actividades relacionadas con hidrocarburos la Licencia Ambiental Global sólo es tramitada por el ANLA. Es, digamos, la única con exclusividad de competencia, porque en el caso de los proyectos mineros (de acuerdo a los volúmenes de explotación, normalmente) también la tienen las demás autoridades ambientales que ya mencionamos.

Quinto,    esta licencia no ha sufrido modificaciones en su esencia salvo que desde el año 2005, en virtud de una reforma pro anti-trámites, incluye siempre todos los permisos, autorizaciones, concesiones o asociaciones para el uso de los recursos naturales renovables y elementos ambientales (Art. 3 del Decreto Ley 2811 de 1974). Quiere decir que en un sólo trámite, se adelanta lo necesario para obtener la licencia y el derecho al uso de los recursos naturales renovables y elementos involucrados con el desarrollo de la obra, proyecto o actividad.


 

Sexto, otro aspecto importante y que pocos reparan sobre esta Licencia, es que como está dispuesta para obras y proyectos de envergadura, por el tamaño del área a explotar o los volúmenes a extraer de recursos naturales no renovables (hidrocarburos y mineros propiamente dichos) el Plan de Manejo Ambiental inicial es "precario". Esto significa que en la medida que se va desarrollando la explotación se deberán elaborar planes de manejo "específicos" que contemplen los impactos ambientales que inicialmente no fueren posible determinarse o predecirse.

Séptimo, cabe señalar que las mismas autoridades ante las cuales se tramitan las licencias ambientales, son las competentes para adelantar los procesos sancionatorios ambientales cuando haya infracción a la normatividad o daño ambiental. Claro, en relación con esas mismas actividades.

Octavo, en cualquier caso de Licencia, las obligaciones de los beneficiarios de las mismas, comienzan en el momento de obtenerla. Ahí empieza el verdadero reto de las autoridades y las comunidades pues más allá de impedir el desarrollo, lo que se debe garantizar es el modelo de desarrollo sostenible que escogimos en Colombia y que quedó plasmado en la Constitución Política (Artículo 80). Y esta será la discusión que compartamos en esta columna en otra ocasión. Entre tanto, ojalá haya sido interesante para los lectores conocer sobre estas singularidades de la Licencia Ambiental Global, cuando en nuestra región si bien hay un declive de la actividad petrolera se viene dando un aumento de las actividades mineras propiamente dichas.

LAS COMPLEJIDADES DEL SINA

     
Con la decantación de la Ley 99 de 1993 por su aplicación en el tiempo, el componente institucional del Sistema Nacional Ambiental-Sina, se ha venido acomplejando aún más.

Cuando se creó este mecanismo de articulación de todo lo ambiental, es decir, el Sina, surgieron por ejemplo reacomodos en el subsector de la investigación e información ambiental con la reorganización y creación de cinco institutos especializados. También como ejemplo, hubo un reacomodo de las funciones, naturaleza y número de corporaciones autónomas regionales.

Pero esta tendencia no acabó allí. El Sina se está acomplejando; en otras palabras, y para sólo hablar de lo que se refiere a las instituciones encargadas de definir la política, la regulación y la acción ambiental, están surgiendo nuevas instituciones dedicadas a estas tareas en Colombia.

Veamos algunas novedades al interior del Sina institucional: 1) El Ministero, máxima autoridad sectorial, se ha transformado dos veces desde su creación: primero se fusionó con el entonces Ministerio de Desarrollo y ahora volvió y se separó de funciones "extrañas" a las medio ambientales. 2) Cinco años después de la Ley 99, se expidió otra en la que se crearon tres distritos (diferentes al capital) con un régimen especial, entre otras cosas obligándolos para crear establecimientos públicos para administrar el medio ambiente urbano, todos en la Costa Caribe pues son Cartagena, Barranquilla y Santa Marta. Ellos deciden incluso sobre licencias ambientales. 3) La Ley 1333 de 2009, mejor conocida por ser la que adoptó el régimen sancionatorio ambiental amplió potestades de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales y ni qué decir de las facultades que para actuar "a prevención" concede no solo al Ministerio, las corporaciones autónomas regionales y a las de Desarrollo Sostenible, a la misma Unidad Administrativa  de Parques Nacionales, a los grandes centros urbanos y distritos con régimen especial sino a la Armada Nacional, a los departamentos, municipios y distritos. 4) Y claro, la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, que separa las funciones de política y regulación, que ahora continúan en el Ministerio pero despojando a éste de las facultades para tramitar algunas veces licencias ambientales y se le trasladan casi íntegramente a esta Autoridad.

Sobre el aumento de preocupaciones y por tanto competencias ambientales de las entidades territoriales, nos toca en la siguiente columna hacer un análisis porque el espacio no da. Pero esto descrito ya indica cuánto está transformando lo ambiental a nuestra patria.

Recordemos primero que actualmente son entidades territoriales los departamentos, los municipios, los distritos y los territorios indígenas. Que aunque las normas no definan qué es una entidad territorial debe entenderse por tales a las personas jurídicas de derecho o carácter público, que componen la división político-administrativa del Estado colombiano, gozando de diversas autonomías en la gestión de sus intereses. Estas autonomías, gracias a una reforma que se hizo en 1986 son: administrativa, fiscal y política.

Bien, en materia ambiental las complejidades son muchas: 1) ya de hecho, el que sean tantas entidades territoriales hace complejo el manejo ambiental desde el punto de vista territorial de Colombia 2) aunado a lo anterior, estas cuatro entidades pueden ser seis, pues se permite que la Ley cree regiones y provincias; así que seguro se va a acomplejar más en el futuro 3) pese a que la Constitución es clara al decir que los territorios indígenas son entidad territorial, éstas no se han organizado aún. Afortunadamente la normatividad ambiental previó que los territorios indígenas cumplirán las mismas funciones ambientales que ya desarrollan los municipios.

Aparte de lo anotado que ya de por sí demuestra cuán complejo e intrincado puede ser el Sistema Nacional Ambiental SINA, al menos desde el punto de vista institucional, hay que anotar que lo más complejo es que confluyen muchas funciones en muchas organizaciones jurídicas en el territorio. Las corporaciones autónomas regionales no necesariamente comulgan sus jurisdicciones con las de las entidades territoriales tradicionales. Por ejemplo en Boyacá, coexisten cinco corporaciones autónomas regionales. O por ejemplo la CAR de Cundinamarca cobija municipios de Boyacá.

Entonces, es muy difícil armonizar los procesos de planificación ambiental de las entidades territoriales con las de las autoridades ambientales, y con instrumentos jurídicos "supra regionales" como los planes de ordenamiento de cuencas o de corrientes hídricas, que por supuesto obligan a confluir a varias autoridades de diverso nivel.

Como decíamos, ampliar funciones en el ANLA, en la Unidad de Parques Nacionales, en la Dimar, los cuerpos armados nacionales y las entidades territoriales nos debe alertar y a reflexionar.

La norma ISO 50001

El 15 de junio del año 2011 la Organización Internacional de Normalización (ISO, por su denominación en inglés) publicó la Norma ISO 50001:2011 sobre Sistemas de Gestión de la Energía. Presentación oficial que se realizó el 17 de junio siguiente en el Centro Internacional de Conferencias de Ginebra (CICG).

Conviene informar que las normas de normalización, comúnmente denominadas normas ISO, llevan al final el año de la versión (o año en que se hacen ajustes) por ejemplo, más adelante seguramente la ISO 50001:2011 será ISO 50001:2015.

La ISO 50001 se desarrolló ante la solicitud de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (UNIDO) que reconoció la necesidad de la industria para adoptar un estándar internacional como respuesta eficaz a los efectos del cambio climático y a la proliferación de estándares nacionales para la gestión de la energía. En otras palabras, ante la tendencia de los estados de ir imponiendo reglas estándares para el uso racional de la energía en los procesos industriales y de servicios, la ONU consideró que era necesario estandarizar para el globo una norma eficaz en el mismo sentido.

De esta manera, la norma fue preparada por el comité de proyecto ISO/PC 242, en el que participaron expertos en normativas locales de 44 países miembros más el Instituto Nacional Estadounidense de Estándares (ANSI), de la Asociación Brasilera de Normas Técnicas (ABNT) y con la colaboración de organizaciones tales como UNIDO y el Concejo Mundial de la Energía (WEC). Se reconoce que se inspiró en las normativas que ya habían adoptado países como China, Dinamarca, Irlanda, Japón, Corea del Sur, Holanda, Suecia, Tailandia, Estados Unidos y la Unión Europea.

En fin, la ISO 50001, es una normativa estándar internacional desarrollada para establecer de manera estándar los requisitos para el establecimiento de un sistema de gestión de energía. Es de aplicación en todo tipo de empresas y organizaciones, grandes o pequeñas, tanto del ámbito público o privado, bien se dediquen a la provisión de servicios o a la elaboración de productos y equipos.

La implementación de la norma, busca la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (principal causa del Cambio Climático), de los costos de la energía y de otros impactos ambientales relacionados, a través de una gestión adecuada de la energía en los procesos.

En Colombia funciona desde el año 2008, el Comité Técnico de Normalización 228 de ICONTEC en Sistemas de Gestión Energética, por lo que hoy es el responsable de la implementación en Colombia de la ISO 50001.

este es otro instrumento en favor del medio ambiente.

El comparendo ambiental

El Comparendo Ambiental, es una figura jurídica creada por las leyes 1259 de 2008 y 1466 de 2011 y como allí no se define qué es, podemos decir que constituye un instrumento legal que faculta a las autoridades municipales en Colombia que ejercen atribuciones de policía para reprochar ciertos comportamientos ciudadanos cuando atenten contra "el adecuado manejo de residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del medio ambiente y la salud pública, mediante sanciones pedagógicas y económicas a todas aquellas personas naturales o jurídicas que infrinjan la normatividad existente en materia de residuos sólidos; así como propiciar el fomento de estímulos a las buenas prácticas ambientalistas" (Art. 1 Ley 1259).

Comentarios nuestros: 1) la figura del comparendo, es apropiada, desde la perspectiva policiva porque permite que sin necesidad de notificación y por tanto de diligencia previa dilatoria, se advierta a un contraventor de que un comportamiento suyo es reprochable y acarrea sanción. 2) por lo anterior es precisamente que no es comprensible que éste no se haya definido. No faltará quién lo haga diciendo que  es una figura que amerita el procedimiento sancionatorio completo y lo distinga de lo que  es un comparendo propiamente dicho. 3) como decíamos, lastimosamente se ha creado un limbo jurídico ante la ausencia de precisión sobre qué rito o procedimiento se debe seguir para hacer efectiva la sanción que impone el comparendo; las normas marco citadas atrás no lo hicieron y pareciere que se dejó al arbitrio de cada Concejo Municipal hacerlo, pero hay que tener cuidado porque el nuevo Código de Procedimiento Administrativo de la Ley 1437 de 2011 incluyó un trámite sancionatorio general en caso de que no haya norma expresa para ello; ése es el que hay que seguir hoy.

Finalmente llegamos al punto de siempre con las normas, éstas se crean, pero no se aplican. Una vez más, como está ocurriendo en el campo de los delitos, aquí el análisis de la eficacia del comparendo ambiental no debe verse desde la norma, sino desde su aplicación efectiva, de la vigilancia de las autoridades y de la sanción rígida y ejemplarizante.