Por: Alvaro Hernando Cardona Gonzalez
“Lo que hace que el Juez se equivoque no es aceptar ésta o aquella tesis económica, por ilustres que sean quienes la propugnan, es acertar o no en las tesis que establece la Carta."
BERNARDO CARREÑO VARELA
INTRODUCCION
La Constitución Política colombiana de 1991, estableció nuevas maneras de organizar el Estado desde la óptica del territorio. La característica que tiene el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado, de que tiene que existir sobre una estructura jerarquizada tanto normativa como territorial, está íntimamente relacionado con el caso colombiano ya que el Título XI de la Constitución colombiana de 1991, está influenciado grandemente por la Constitución española de 1978 en lo que tiene que ver con la organización territorial y con la introducción del principio de “la autonomía” para las entidades territoriales.
Mientras el Artículo 288 de la Carta Magna denomina Ley de Ordenamiento Territorial a aquella que establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (en ella se incluirán además los requisitos que se exigirá para poder erigir nuevos departamentos) la Ley 388 de 1997, denominada de Desarrollo Territorial, tiene por objetivos entre otros: armonizar y actualizar las disposiciones de la Ley 9 de 1989, promover en el municipio el ordenamiento del territorio, el uso equitativo y racional del suelo, garantizar que el uso del suelo se sujete a la función social de la propiedad y promover la concurrencia para el ordenamiento del territorio del Estado.
Y todo ese complejo tema de la organización territorial y el establecimiento de competencias está a su vez estrechamente ligado con los principios y distribución de competencias ambientales señalado por la Ley 99 de 1993 que creó y organizó el Sistema Nacional Ambiental SINA (también llamada Ley del medio ambiente).
I. IMPORTANCIA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Ya habíamos afirmado, que el ordenamiento administrativo y jurídico del Estado debe ir soportado sobre una estructura jerarquizada funcional y territorial. Eso significa que ya se ha probado que sólo puede éste subsistir cuando se ha organizado territorialmente para poder cumplir con los cometidos estatales de mejor manera; y esto a través de un esquema de desconcentración y luego de descentralización de las funciones del Estado o lo que llaman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(1) operando “...un sangrado del hasta ahora
omnipresente poder del Estado en beneficio de las llamadas Comunidades Autónomas,..” entendidas éstas como similares de las entidades territoriales colombianas.
Aceptando entonces que es necesaria una organización o una división del territorio para efectos de dotar a cada parte de unas funciones y competencias dentro del principio de la autonomía intrínseco de estas células territoriales, vemos que surge lo que llaman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(2) una dualidad entre las normas estatales y las autonómicas (para el caso colombiano aún estas normas “locales” no son autonómicas como en el caso español).
Siguiendo el contenido del Artículo 5 de la Constitución de 1886, el Artículo 286 de la Constitución Política de Colombia de 1991 describe las entidades territoriales en las cuales se ordena desde el punto de vista del territorio al Estado. Incluye sin embargo dos innovaciones(3): por un lado reconoce por fin a los territorios indígenas dentro de las llamadas entidades territoriales; y por el otro, deja abierta la posibilidad de dar en el futuro el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias siguiendo el esquema de regionalización de los Artículos 137 y siguientes de la Constitución Española de 1978.
En el orden de ideas anotado, la Constitución colombiana en su proceso de descentralización, además de definir y describir las entidades territoriales, estableció (Artículo 288) que a través de la Ley se definirían las competencias para éstas. O sea que la distribución de competencias entre las diferentes entidades en las cuales se ha dividido el territorio colombiano para lograr los fines estatales se hace siguiendo el factor territorial como principal referencia.
Ahora, cuando uno lee en el libro de GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(4) sobre las características del ordenamiento jurídico-administrativo, que una de ellas es la “estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico-administrativo”, no deja de sorprenderse cuando estudia los principios básicos sobre los cuales se desarrolló el tema de las competencias ambientales de las entidades territoriales. Por qué? Porque el Artículo 63 de la Ley 99 de 1993, precisamente establece 3 principios normativos bajo los cuales se rige el proceso de distribución de las competencias de las entidades territoriales en materia ambiental. Estos principios son los de “armonía regional”, “gradación normativa” y “rigor subsidiario”.
Estos principios, enfatizan ese carácter de estructura jerarquizada que debe tener el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado.
II. LA INSERCION TERRITORIAL EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION
Para nosotros es claro que la Constitución Política de Colombia al establecer en su primer artículo la manera como se define y organiza el Estado colombiano, y advertir que adopta una forma de República descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, no hizo distinción en las funciones que para la descentralización o para la autonomía de las entidades territoriales debían fijarse a estas. Son todas.
Es claro también que, como consecuencia de lo anterior, el Artículo 288 facultó a la Ley para que fijara las competencias de las entidades territoriales y procurara hacer una (re)distribución de ellas para que no sólo los departamentos, distritos y municipios pudieran desarrollarse, sino que también lo hicieran los territorios indígenas. Ya había previsto el Acto Legislativo No. 1 de 1986, por el cual se reformó la anterior Carta en procura de la descentralización administrativa, política y fiscal de los municipios, que no podía concebirse un nivel de desconcentración mayor que la descentralización acompañada necesariamente de funciones que se pudieran desarrollar y alcanzar con autonomía administrativa y fiscal por las unidades territoriales.
De otro lado, a partir del proceso de descentralización y regionalización, la planificación local o municipal establece las condiciones para una modalidad participativa exclusivamente en los asuntos que atañen directamente a la comunidad, esto es, construcción y mantenimiento de infraestructura básica, educación y salud, recreación, relaciones campo ciudad y otros más entre los cuales destacamos los relacionados con la preservación y recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables (sobre los recursos no renovables no se trata, pues el Estado se reserva su manejo y aprovechamiento). No obstante, la fragmentación de la toma de decisiones y el proceso de la planificación en ciertas áreas político-administrativas de distinto tamaño e importancia relativa, generan un vacío en aquellos asuntos supralocales y subnacionales que sólo recoge la planificación regional, revitalizada y en un nuevo contexto social y político, por cuanto parece ser la instancia en la cual se optimiza la gestión y el manejo de la problemática territorial, el inventario, evaluación y control de los recursos naturales, la planificación y ordenamiento de cuencas hidrográficas, etc,. (5)
La planificación es pues necesaria para que, como lo afirman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(6) sea posible el principio de competencia. Ellos afirman: “Aparece aquí un principio nuevo de relación internormativa, el principio de competencia: las normas autonómicas surgen en ámbitos competenciales que a favor de las respectivas Comunidades ha reservado la Constitución,..” afirmación que por supuesto hace frente a la Constitución española de 1978 pero que bien nos sirve para efectos de estos planteamientos.
El llamado derecho administrativo, aporta la conciencia sobre una tercera dimensión que supone una diferenciación entre las competencias de las entidades territoriales (que son su razón de ser), y la necesidad de planeación, urbanismo y medio ambiente de alcanzar la reglamentación del uso del suelo. La primera, cercana con el ordenamiento territorial de competencias como materialización de una división político – territorial del Estado. La segunda, diferente, necesaria para reivindicar las vocaciones del suelo. Así, la Corte Constitucional colombiana ha sostenido: “… El grado de descentralización o autonomía; se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creación y aplicación de las normas. Aquí, es necesario introducir el elemento revitalizador: habrá normativos caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros por la plena dependencia(...) En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralización cualitativas y cuantitativas con la unidad de la organización de la comunidad estatal. Tales formas se manifiestan a través de entes territoriales (Departamentos, municipios) o de una racionalización de las funciones administrativas (v. gr. Corporaciones Autónomas Regionales)…La Carta de 1991 en varias instancias emplea la noción de autonomía como sinónimo de poder de regulación normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas. Así, respecto a la autonomía que se reconoce en favor de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses dentro de los contornos y límites dados por la Constitución y la ley, corresponden a esta clase competencias tales como las que en el Artículo 300 se atribuye a las asambleas para “… expedir disposiciones relacionadas con el turismo, el transporte y el ambiente…, dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal…”. Y las que el Artículo 313 concede a los concejos municipales para: “… reglamentar los usos del suelo...dictar las normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio” (subrayado nuestro)(7).
III. CONCLUSIONES
1.- Será por medio de una Ley denominada de Ordenamiento Territorial como se distribuyan las competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
2.- La Ley 388 de 1997 conocida como de Desarrollo Territorial, al definir los usos del suelo dentro de la jurisdicción de los municipios (por competencia que el Artículo 313 de la Carta y la misma Ley les otorga) no define distribución de competencias.
3.- Es necesario aceptar que no se concibe un eficaz ordenamiento territorial sin que se contemple la materialización de los territorios indígenas.
___________
(1) CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández; editorial Civitas; Pág. 65
(2) Ibídem.
(3) CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA, Antecedentes, Comentarios y Jurisprudencia, Rafael Ballén M.; segunda edición, ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez, Pág. 452
(4) CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández; editorial Civitas.
(5) Ibídem Pág. 65
(6) Ibídem
(7) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-517 el 15 de septiembre de 1992.
II. LA INSERCION DE LA DIMENSION AMBIENTAL EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION
Para nosotros es claro que la Constitución Política de Colombia al establecer en su primer artículo la manera como se define y organiza el Estado colombiano, y advertir que adopta una forma de República descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, no hizo distinción en las funciones que para la descentralización o para la autonomía de las entidades territoriales debían fijarse a estas. Son todas. Incluso las ambientales.
Es claro también que, como consecuencia con lo anterior, el Artículo 288 facultó a la Ley para que fijara las competencias ambientales, entre otras, para las entidades territoriales. Ya había previsto el Acto Legislativo No. 1 de 1986, por el cual se reformó la anterior Carta en procura de la descentralización administrativa, política y fiscal de los municipios, que no podía concebirse un nivel de desconcentración mayor que la descentralización acompañada necesariamente de funciones que se pudieran desarrollar y alcanzar con autonomía administrativa y fiscal por las unidades territoriales. Y por supuesto, con la expedición de la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, esto también debió hacerse con las funciones y competencias que necesariamente se originaron en materia ambiental y de manejo de los recursos naturales para los departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas.
De otro lado, a partir del proceso de descentralización y regionalización, la planificación local o municipal establece las condiciones para una planificación participativa exclusivamente en los asuntos que atañen directamente a la comunidad, esto es, construcción y mantenimiento de infraestructura básica, educación y salud, recreación, relaciones campo ciudad y otros más entre los cuales destacamos los relacionados con la preservación y recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables (sobre los recursos no renovables no se trata pues el Estado se reserva su manejo y aprovechamiento). No obstante, la fragmentación de la toma de decisiones y el proceso de la planificación en ciertas
áreas político-administrativas de distinto tamaño e importancia relativa, generan un vacío en aquellos asuntos supralocales y subnacionales que sólo recoge la planificación regional, revitalizada y en un nuevo contexto social y político, por cuanto parece ser la instancia en la cual se optimiza la gestión y el manejo de la problemática territorial, el inventario, evaluación y control de los recursos naturales, la planificación y ordenamiento de cuencas hidrográficas, etc,.(1)
La planificación es pues necesaria para que, como lo afirman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(2) sea posible el principio de competencia. Ellos afirman “Aparece aquí un principio nuevo de relación internormativa, el principio de competencia: las normas autonómicas surgen en ámbitos competenciales que a favor de las respectivas Comunidades ha reservado la Constitución,..” afirmación que por supuesto hacen frente a la Constitución española de 1978 pero que bien nos sirve para efectos de este ensayo.
Estos mismos autores plantean que el derecho administrativo aporta la conciencia de una tercera dimensión que supone una diferenciación esencial entre las distintas normas escritas y ese planteamiento coincide, como si hubiera un acuerdo expreso para ello a pesar de las diferencias cronológicas, con la normatividad ambiental colombiana, más contemporánea, que se esforzó por aprovechar al máximo el factor de competencias sobre la base de una división territorial del Estado. Así en Colombia y en la rama del derecho público ambiental, encontramos el mejor ejemplo de la característica anotada del ordenamiento jurídico-administrativo en el texto estudiado de GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ.
Podemos agregar lo que sobre estos aspectos a afirmado la Corte Constitucional: “… El grado de descentralización o autonomía; se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creación y aplicación de las normas. Aquí, es necesario introducir el elemento revitalizador: habrá normativos caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros por la plena dependencia(...) En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralización cualitativas y cuantitativas con la unidad de la organización de la comunidad estatal. Tales formas se manifiestan a través de entes territoriales (Departamentos, municipios) o de una racionalización de las funciones administrativas (v. gr. Corporaciones Autónomas Regionales)…La Carta de 1991 en varias instancias emplea la noción de autonomía como sinónimo de poder de regulación normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas. Así, respecto a la autonomía que se reconoce en favor de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses dentro de los contornos y límites dados por la Constitución y la ley, corresponden a esta clase, competencias tales como las que en el artículo 300 se atribuye a las asambleas para “… expedir disposiciones relacionadas con el turismo, el transporte y el ambiente…, dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal…”. Y las que el artículo 313 concede a los concejos municipales para: “… reglamentar los usos del suelo...dictar las normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”.(subrayado nuestro)(3)
El Ministerio del Medio Ambiente tiene como función principal la definición de las políticas, criterios y regulaciones, casi siempre de carácter general, a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible (arts. 2 y 5 Nos. 2,10,11,12,25 y 42).(4) Con respecto a la determinación de lineamientos por parte del nivel nacional, la Corte Constitucional también expresó: “Al conferirse a las autoridades centrales de la república el monopolio de la expedición de las bases, los principios y las directrices, se está poniendo en práctica el principio de igualdad…Las bases generales admiten la existencias de excepciones o de modalidades locales. La igualdad consagrada en el artículo 13 no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias(...) Lo unitario, superior por su alcance, por ser la integración sustancial de los diferentes elementos y comprender materias sólo a él reservadas no puede comprimir hasta la extinción el derecho de lo autónomo a expresarse en el manejo de sus propios asuntos o de los diversos a hacer valer su diferencia sacudiéndose de la homogeneidad o de lo específico a seguir un curso y un desarrollo que sin negar las pautas generales puedan crear un ámbito propio".(5)
Estas son las ideas que se encarnan en la Carta Política que bien
pueden considerarse como manifestaciones de la diversidad del vademécum de competencias para las entidades territoriales de Colombia en materia ambiental, que de manera general se conciben como el límite del elemento dominante que no podrá serlo hasta el punto de anular la autonomía y coartar sus legítimas expresiones.
_________
MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO, Ernesto Guhl N., Tercer Mundo Editores, pag.128
CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernandez; editorial Civitas S.A., Pag. 65
(3) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-517 de septiembre 15 de 1992.
(4) CONCEPTO No. 25 COMITÉ JURÍDICO DEL SINA. La Ceja, Antioquia, diciembre 19 de 1996.
(5) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-474 de agosto 6 de 1992.