AUTORIDAD
NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES –ANLA Y SUS RELACIONES CON EL SINA
POR: Álvaro Hernando Cardona González (*)
INTRODUCCIÓN
Uno de los libros dedicados al poder y su
ejercicio más leídos es el de BÁIDABA (1980: 21) también conocido como Alí
Ibn-Shah Alférisio, quien cita en algún aparte: "Las palabras deben usarse
para expresar ideas y no para llenar espacios, y la lengua para enseñar y no
para aturdir" y que, en el sentido que le damos, nos invita a investigar, acopiar ideas y
articular argumentos en pos de plantear una posición y generar con ella, ojala
una nueva discusión. Con tal reflexión nos hemos propuesto abrir un debate
alrededor de lo que es, cómo funciona y cómo se articula la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales, por su sigla ANLA, con las demás entidades del
Sistema Nacional Ambiental de Colombia.
Colombia
ya ha cumplido más de 20 años con una estructura administrativa ajustada a las
necesidades ambientales en su territorio, y aplicando la licencia ambiental
como un instrumento de planeación de las actividades que puedan generar
impactos ambientales y las maneras de manejarlos. Todo eso, que no es poca cosa,
la implementó a partir de diciembre de 1993 con la Ley 99. Esto es resultado en
parte de la elevación a nivel constitucional del modelo denominado Desarrollo
Sostenible. Y es que en efecto nuestra Constitución vigente establece en su
Artículo 80 que corresponde al Estado planificar “el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución”. Con tal imposición superior es que en
cabeza del Estado está velar por la protección del medio ambiente, desplegar
todos los mecanismos con el fin de lograrlo y organizar entidades
especializadas con el propósito de cumplir funciones y realizar esta labor. Y
es a su vez por ello que existe en Colombia el actual Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, la misma ANLA, las corporaciones autónomas regionales y
de desarrollo sostenible, los institutos de investigación e información
ambiental, los grandes centros urbanos, e incluso, las entidades territoriales
cuando cumplen funciones ambientales. Y a su vez de ahí como se estructuró un mecanismo
de articulación (CARDONA, 2013; 15) de toda esta institucionalidad
especializada en la gestión ambiental como es el Sistema Nacional Ambiental
Sina.
Más tarde, reestructurado el
aparato estatal y territorial que se ocupara de la problemática ambiental
nacional como hemos visto someramente, se halló necesario separar las
competencias que se asignaban para la determinación de las políticas ambientales con
la de tramitar las licencias ambientales para los más importantes proyectos de
infraestructura. Ha sido la última gran reforma a la institucionalidad
ambiental y aún están por aflorar los impactos, negativos o positivos, que eso
conlleva. Estamos hablando de la escisión de funciones que se le practica al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para organizar la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales.
De
eso procuraremos ocuparnos pretendiendo abrir el debate sobre si la creación de
la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ha sido una medida adecuada, de
cómo han sido sus relaciones con las otras entidades ambientales y
territoriales con funciones ambientales y acercarnos un poco a las posibles
dificultades que ha tenido el ejercicio de las atribuciones de la ANLA y los
posibles conflictos de competencia en particular con las corporaciones
autónomas regionales.
Finalmente es responsable
advertir que no será este un escrito de mucha cita y mucha fuente bibliográfica
de apoyo, pues precisamente la aún reciente reforma legal sobre la cual se
soporta la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales sobre la que
principalmente nos referiremos, no ha dado espacio para que otros tratadistas
se ocupen de ello y menos cuando, salvo por lo que venía haciendo el Ministerio
del ramo, no existen antecedentes administrativos de una entidad técnica sólo
encargada de las autorizaciones ambientales.
I.
CREACIÓN DE LA ANLA
Como lo dijeron las Naciones Unidas en una de
las proclamas previas a la declaración de principios contenidos en la
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de
junio de 1972, “La protección y el mejoramiento del medio humano es una
cuestión fundamental que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo
económico del mundo entero”. Esa tarea de proteger el medio humano o medio
ambiente es bastante compleja porque implica muchos factores. Uno de ellos, es
una institucionalidad fuerte y efectiva para definir una política pública que encamine
a una Nación en tales intereses (los que
la política pública identifique y priorice), que defina una normatividad
adecuada que desarrolle esa política, que sea capaz de vigilar el cumplimiento
de la política y la normatividad y, que ejecute las acciones (planes, proyectos
e inversiones) necesarias para alcanzar las metas. En fin, se requieren ciertamente
instituciones adecuadas, innovadoras y eficaces para lograrlo.
Consonante con esto, es que
en los considerandos del Decreto 3573 de 2011, por el cual se creó la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales-ANLA, se expresara que era necesario contar
con un organismo técnico que se encargara del estudio, aprobación y expedición
de licencias, permisos y trámites ambientales buscando mejorar la eficiencia,
eficacia y efectividad de la gestión ambiental y al desarrollo sostenible. E
igualmente, consonantes aparecen las conclusiones de nuestro compañero en el
grupo de investigadores en el Departamento de Derecho Ambiental de la
Universidad Externado de Colombia, ALVARO OSORIO SIERRA (2013: 178) cuando
dice:
El manejo de los
impactos ambientales en la ejecución de los proyectos, obras o actividades a
través de metodologías confiables, el
control de la contaminación en sus diferentes manifestaciones, el uso
sostenible de los recursos naturales y el acceso responsable a la
biotecnología, representan solamente una
muestra de las acciones que se deben emprender para asegurar la supervivencia
de la especie humana en el planeta,…
Pareciera que con la
creación de la ANLA se buscara por fin orientar la gestión ambiental en una
dirección en donde quede claro qué áreas y qué recursos naturales tendrán total
protección y cuáles permitirán que con un concepto de sostenibilidad se puedan
explotar racionalmente. Algo que le hace mucha falta a Colombia precisar
(CARDONA, 2011; 9A)
¿Pero, qué es la ANLA? Es
una entidad u organización administrativa de carácter público como quiera que
tiene origen legal, en este caso, como lo explicaremos adelante, mediante un decreto
con fuerza de ley, que decidió tomara
una forma de una unidad administrativa especial del orden nacional, con
autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, y que decidió
también que hiciera parte del denominado Sector Administrativo de Ambiente y
Desarrollo Sostenible (Artículo 3 de la Ley 1444 de 2011).
¿Cómo se creó la ANLA? Pues
fundamentalmente con el ánimo de volver a escindir la organización y funciones
que se le entregaron al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
cuando fusionaron al Ministerio de Medio Ambiente con parte del Ministerio de
Desarrollo, el literal d) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 le otorgó
facultades al gobierno de entonces para reasignar funciones y competencias
orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública
Nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado. De esta
manera, con tal disposición el Congreso nacional concede facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional para crear, escindir y cambiar la
naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u
organismos de la Rama Ejecutiva del orden nacional; y en efecto es la que se
usa tanto para crear, organizar y asignar competencias a la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales.
Esas facultades
extraordinarias o excepcionales que el Congreso de la República le concede al
Ejecutivo, son ejercidas por éste mediante la expedición del Decreto Ley 3573
de 2011. O sea que por este acto de la administración, se crea una unidad administrativa especial del orden
nacional denominada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, por sus
siglas, ANLA, con las características ya
anotadas de contar con autonomía administrativa y financiera, no tener
personería jurídica, y que en adelante se entenderá que hará parte del Sector
Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. A propósito, tememos que
muchos se confundan y tergiversen al Sina, con este “sector administrativo”
porque una norma posterior y de igual jerarquía a la Ley 99 de 1993 que lo
menciona, como es la Ley 1444 de 2011, sólo contempla allí expresamente “…estará
integrado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las
Superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o
vinculadas al mismo”. Y hoy no se ha expedido norma que precise cuáles son esas
entidades adscritas y vinculadas, aunque incluso cuando se haga no podrá
contener a las corporaciones autónomas regionales, las de desarrollo
sostenible, ni a Cormagdalena, ni a las entidades territoriales. Proponemos que
se entienda que el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible
hace referencia al sector nacional central dedicado a lo ambiental y, el Sina a
ese y al sector descentralizado y territorial. O lo que es igual, el Sina es
todo el sector ambiental nacional que incluye al sector nacional central, al
descentralizado y al territorial.
Vale agregar a lo anterior, que
la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, fue creada en los términos
del artículo 67 de la Ley 489 de 1998 como una unidad administrativa especial.
Eso quiere decir que son organismos creados para desarrollar y ejecutar
programas propios de un ministerio o de un departamento administrativo. Se
asimilan a las superintendencias en que pueden tener o carecer de personería
jurídica en cuyo caso, si no poseen personería jurídica hacen parte del sector
central, y si la poseen, pertenecen al grupo de entidades descentralizadas. Las
unidades administrativas especiales se han venido incrementando a medida que se
ha mantenido el número de ministerios y departamentos
administrativos, pero se acomplejan las tareas del Estado; además se cree que
el tradicional esquema de entidades descentralizadas (empresas industriales y
comerciales del Estado, establecimientos públicos y sociedades de economía
mixta) ya no es suficiente para asegurar el cumplimiento y ejecución de
programas especiales que un ministerio o un departamento administrativo quiera
adelantar. La ANLA se suma a otras unidades administrativas especiales existentes
en Colombia, como por otros ejemplo: la Unidad
Administrativa Especial de Dirección Nacional de Estupefacientes, la Dirección
Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Contaduría General de la Nación
o las comisiones de regulación.
Como lo decíamos en la parte
introductoria de este escrito, con la creación de la ANLA lo que realmente
ocurre es una escisión de funciones que se le practica al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible. Porque fijémonos que la primera competencia
que se señala en su acto de creación es el de otorgar o negar las licencias,
permisos y trámites ambientales, que hasta entonces estaba en cabeza del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Y fijémonos también que se dispone que
éste último debió transferir a la ANLA, no solo los procesos judiciales, de
cobro coactivo y disciplinarios que tramitaba, sino los archivos en los cuales
fuera titular el Ministerio, a la entrada en vigencia del acto de creación de
la ANLA en relación con las competencias que asumió (son disposiciones finales
que se incluyen en el decreto Ley 3573 de 2011).
A.
COMPETENCIAS
Se supone que la ANLA se ha creado con la
intención de fortalecer la estructura técnica dedicada a analizar las obras,
los proyectos y las actividades que requieran licencia ambiental, y por ende
permisos, concesiones y otras autorizaciones para usar los recursos naturales
que venía conociendo el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
¿Tiene realmente la independencia que se requiere? ¿Puede haber introducido
cambios en las relaciones con las otras entidades que conforman el Sistema
Nacional Ambiental?
En principio, la respuesta a
los interrogantes anteriores, será decir que en efecto, la ANLA es un órgano
independiente del Ministerio de Ambiente del cual por eso mismo se escinde. Y que
así se desprende cuando se le concibe como una entidad técnica y especializada.
Pero no es así y sólo basta volver sobre lo que significa ser una unidad
administrativa especial que cumple funciones que se desea especializar
administrativamente pero que son propias de un ministerio o departamento
administrativo. Y más cuando se concibió como una unidad sin personería
jurídica, aun cuando la Ley 489 de 1998 permitía que tuviera esa independencia
convirtiéndola en una entidad descentralizada y no como es, en una que hace
parte del sector central nacional.
De la anterior manera, la
ANLA no tendrá la autonomía, ni estará en el nivel de descentralización en que
lo pueden estar las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo
sostenible, Cormagdalena o las entidades territoriales cuando cumplen funciones
ambientales. Y esto nos permitirá hacer un mejor análisis de las competencias
que tiene la ANLA, sin olvidar que dichas competencias, así se lo impone el
acto de creación, deben contribuir al desarrollo sostenible ambiental del país.
Lo primero en esta tarea, es
mencionar que el Decreto Ley 3573 de
2011, estipula las funciones de la ANLA, en su Artículo 3. Y lo que trataremos
de hacer, es identificar y comentar las principales, sobre todo desde el punto
de vista de administración del medio ambiente y los recursos naturales
renovables y desde el de las relaciones con otras entidades pertenecientes al
Sistema Nacional Ambiental-Sina. Veamos:
1) La primera función que se le asigna a la
ANLA y que es la que la identifica actualmente, es la que se estipula en el
Numeral 1 “Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de
competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad
con la ley y los reglamentos”.
Las
licencias ambientales, de acuerdo con algún aparte de la sentencia C-746 de 2012
(CORTE CONSTITUCIONAL, 2012),
“tienen
indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca
eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible,
con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad
en los recursos naturales y el ambiente. La licencia es el resultado del
agotamiento o la decisión final de un procedimiento complejo que debe cumplir
el interesado para obtener una autorización para la realización de obras o actividades,
con capacidad para incidir desfavorablemente en los recursos naturales
renovables o en el ambiente”.
Esto marca la filosofía o
sentido bajo el cual esta entidad técnica que es el ANLA debe tramitar y negar
u otorgar las licencias ambientales que son de su competencia y que
corresponden a las mismas que actualmente señalan la Ley 99 de 1993 y su
Decreto Reglamentario 2020 de 2010 a cargo del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible. Posiblemente parezca una cosa baladí pero para quienes
puedan tener dudas, la ANLA en adelante será competente para tramitar las
licencias ambientales que hasta hoy están a cargo del Ministerio y mañana,
cuando estas disposiciones se reformen, se fijen a cargo de la ANLA.
Pero fijémonos que, acorde
con el máximo órgano jurisdiccional de lo constitucional, la licencia ambiental
es un instrumento preventivo, no prohibitivo por naturaleza. No es la Licencia
un mecanismos para obstaculizar los proyectos y las obras, sino uno que las
permita armonizándolas con las necesidades inaplazables de conservación y
protección ambiental. Como alguna vez dijimos (CARDONA, 2011; 9A):
El Medio Ambiente y
el Desarrollo son conceptos que ya no se miran por separado dentro del contexto
actual de la economía. Medio Ambiente tiene que ver con el desarrollo
económico, y este último ha afectado y afecta el Medio Ambiente. En Colombia,
como en cualquier país, el modelo de desarrollo adoptado determina en cierta
medida cómo el sector productivo se interrelaciona e influye en el Medio
Ambiente y los recursos naturales que de él hacen parte.
Ahora, sin duda, la nueva
entidad ambiental tendrá que enfrentarse con la tendencia a simplificar la
licencia ambiental. La amenaza en este sentido es constante:
Este tipo de
concepciones, sin duda, ha logrado contrarrestar la globalización económica
alimentada por el resurgimiento del liberalismo económico como una ideología
que busca desregular cualquier limitación al capital, entre ellas la ambiental,
donde la relación con la naturaleza se edifica sobre el
antropocentrismo,…(CARDENAS HERNANDEZ, 2010: 415)
2) La siguiente función asignada a la ANLA es
la de “Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites
ambientales”, según el Numeral 2 del Artículo 3. La cual es consecuencia de la anterior. Pues
si ahora la ANLA es la que tramita y otorga o niega las licencias ambientales
que estaban a cargo del Ministerio de Ambiente y que corresponden a las de
obras, proyectos y actividades más importantes para el país, en consecuencia
deberá contar con la facultad de hacer el seguimiento de estas.
No cabe duda que está mal
redactada la disposición, pues lo que merece seguimiento no es la licencia
ambiental, ni los permisos, ni los trámites ambientales. Una vez otorgada una
licencia ambiental a lo que se le hace seguimiento es al cumplimiento de las
obligaciones que se le imponen al beneficiario de dicha licencia a través del
plan de manejo ambiental que es el instrumento ambiental que determina los
impactos y las acciones de mitigación, compensación o corrección de dichos
impactos. Y en cuanto a los “permisos”, también es inadecuada la descripción,
pues el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974) menciona que el uso de los recursos
naturales se podrá hacer, cuando no por Ministerio de la Ley, mediante concesión, permiso y asociación.
Además, pues allí es obvio que el seguimiento no es de la autorización sino de
las obligaciones que surjan de las mismas para el beneficiario.
Es inaudito que justo cuando
en el año 2014, se celebran los cuarenta años de expedición y vigencia del Código
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente,
aún la legislación y la reglamentación normativa no cuente con las bases
conceptuales que allí se incluyeron. Ciertamente el Decreto Ley 2811 de 1974
por el cual se adoptó este Código, se sancionó el 18 de diciembre de 1974.
3) También es competencia de la ANLA “Administrar
el Sistema de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales – SILA– y Ventanilla
Integral de Trámites Ambientales en Línea –Vital”, éste último creado por el
Decreto 2820 de 2010 cuando se reglamentó la Ley 99 de 1993 en cuanto a la
licencia ambiental y que se halla vigente. Tanto el SILA como la VITAL, se
conciben como sistemas centralizados de cobertura nacional por los cuales
unifican los datos de todos los trámites
administrativos de licencia ambiental o planes de manejo ambiental derivada de
ella y sobre las concesiones, permisos y asociaciones para uso de los recursos
naturales renovables en nuestro territorio.
También
es una consecuencia lógica de las anteriores competencias, aunque en realidad
también lo es de la estatura que tiene la ANLA en la estructura del poder
público dedicado al medio ambiente. Es decir, parece racional que la ANLA, como
máxima autoridad nacional para el trámite de las licencias ambientales y, de
los permisos, concesiones y asociaciones para uso de los recursos naturales
renovables, pues se encargue de esto.
4) El Numeral 4 del Artículo 3 del Decreto
3573, incluye como competencia que se trasfiere del Ministerio de Ambiente a la
ANLA la de “Velar porque se surtan los mecanismos de participación ciudadana de
que trata la ley relativos a licencias, permisos y trámites ambientales”.
Nos parece adecuado traer como reflexión en
relación con este punto de la participación ciudadana, un aparte de una de las
manifestaciones de uno de los ciudadanos que intervinieron en los debates
previos al fallo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad del
Decreto 3573 de 2011 en cuanto si se ceñía a lo preceptuado en la Ley 1444 de
2011. Allí se dijo:
[…] el Gobierno
Nacional tiene bastante prisa por otorgar licencias ambientales a grandes
corporaciones mineras como parte del proyecto económico para los siguientes
años. Así al menos lo manifestó el propio Presidente de la República en un
evento realizado el pasado 23 de febrero ante el Primer Congreso Anual de
Minería a Gran Escala celebrado en Cartagena. Sostuvo Juan Manuel Santos: “Lo hicimos fue destrabar los dos cuellos de
botella que estaban entorpeciendo esos procesos: la expedición de las
certificaciones sobre presencia étnica y las propias consultas. Antes,
certificar la presencia de comunidades étnicas tardaba unos 6 meses; hoy el
promedio es de 15 días –cuando no se requiere verificación en terreno– y de 45
días –si se necesita–. También hemos reducido el tiempo de las consultas, que
antes tomaban un promedio de 18 meses –que podían llegar hasta 3 o 4 años–, y
hoy demoran apenas 6 meses”. (CORTE CONSTITUCIONAL, 2012)
Aunque
el ciudadano que hizo alusión a esta intervención del Presidente de la
República lo hizo para expresar preocupación por lo que él denomina una
flexibilización en las condiciones para otorgar licencias ambientales, nosotros
no la compartimos. Nos parece que acorde con lo que ya expresamos del carácter
preventivo que tiene la licencia ambiental, el alcance que nos parece se le
quiere dar por la Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y
Desarrollo y el marco de ejercicio de funciones en el modelo del desarrollo
sostenible que al ANLA se le fija en el Decreto 3573 de 2011, hay que cerrar el
paso a quienes conciben la normatividad ambiental como un cierre al desarrollo
y no como un instrumento de armonización entre éste y medio ambiente.
Por
otra parte es posible que esta disposición lo que quiso decir es que la ANLA
tendrá competencias para adelantar los mecanismos de participación ciudadana
involucrados en los trámites ambientales. Y aparte, velar porque los mecanismos
sean respetados cuando se trate de trámites ambientales para licencias
ambientales y uso de recursos naturales renovables por otras autoridades con
competencias ambientales.
5) El
Numeral 6 del Decreto 3573, otorga la competencia de “Apoyar la elaboración de
la reglamentación en materia ambiental” a la ANLA. No había necesidad de establecer esto como
una atribución especial, cuando es obvio que todas las entidades ambientales y
territoriales, y más aún, el resto de los estamentos del país, más que
competencia, tienen la obligación de coadyuvar en este propósito.
6) Por su parte el Numeral 9, de la
disposición que estamos analizando, establece que la ANLA puede en adelante “Ordenar
la suspensión de los trabajos o actividades, en los casos en los que el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible haga uso del ejercicio
discrecional y selectivo sobre los asuntos asignados a las Corporaciones
Autónomas Regionales”. Esta es una
competencia que pertenece y ya tenía el Ministerio de Ambiente y que se deriva
del Numeral 16 del Artículo 5 de la Ley
99 de 1993 que dispone:
Ejercer discrecional
y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos
asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control
preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que
puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así
como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de
los recursos naturales renovables y no
renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello
hubiese lugar;
Era
menester permitir que cuando el Ministerio decida ejercer esta atribución, la
ANLA sea la que suspenda las actividades que las corporaciones vengan
desarrollando en el trámite de las licencias ambientales o, permisos,
concesiones y asociaciones para el uso de los recursos naturales renovables.
También vale mencionar que
la constitucionalidad de esta disposición ya fue ratificada por la Corte
Constitucional mediante las sentencias C-462 del año 2008 y la C-570 del año
2012. En el primer caso sólo con referencia a la competencia del Ministerio de Ambiente
pues aparecía para algunos como que violaba el principio de autonomía
consagrado en el Numeral 7 del Artículo 150 de la Constitución Política para
las corporaciones autónomas regionales y en el segundo, veladamente por lo
mismo, como una indebida atribución otorgada a la ANLA cuando es del exclusivo
resorte del Ministerio.
7) Igualmente se le otorga a la ANLA la
competencia que tenía el ministerio de “Aprobar los actos administrativos de
licencias ambientales para explotaciones mineras y de construcción de
infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal
de que tratan los artículos 34, 35 y 39 de la Ley 99 de 1993”.
Es una lógica disposición
cuando quiera que se pretende por el Decreto 3573 que todas las competencias,
sin excepción, que estaban en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, en
relación con la licencia ambiental y trámites de autorizaciones para uso de los
recursos naturales, pasen a la ANLA.
Así, cada que se requiera
previa autorización de parte de la ANLA, en cumplimiento de la Ley 99 de 1993
que los proyectos relacionados con licencias ambientales para explotaciones
mineras y para la construcción de infraestructura vial y, los permisos o
concesiones para el aprovechamiento forestal, en jurisdicción de las
corporaciones autónomas regionales de desarrollo sostenible del Norte y Oriente Amazónico CDA, Sur de la Amazonía
Corpoamazonía y del Chocó Codechocó, así se procederá.
8) Conforme el Decreto que venimos mencionando,
la ANLA debe, Numeral 7: “Adelantar y culminar el procedimiento de
investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental, de acuerdo con
lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009 o la norma que la modifique o sustituya”.
Al
respecto, el primer comentario es recordando que la Ley 1333 de 2009, fue aquella por la cual se
establece el primer compendio de procedimiento sancionatorio ambiental en
Colombia. Y que allí claramente se estableció que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible sería competente para adelantar acciones preventivas y
sancionatorias. Incluso, en cuanto a imponer sanciones, se estableció como
regla general en su Artículo 2:
Parágrafo. En todo
caso las sanciones solamente podrán ser impuestas por la autoridad ambiental
competente para otorgar la respectiva licencia ambiental, permiso, concesión y
demás autorizaciones ambientales e instrumentos de manejo y control ambiental,
previo agotamiento del procedimiento sancionatorio.
Lo
segundo, es que aunque el Decreto 3573 se refiere a la asunción de competencias
que el ANLA hace de las que hasta entonces desempeñaba el Ministerio de
Ambiente en cuanto la licencia ambiental, y podría pensarse que como no lo hace
para nada más expresamente, en una interpretación exegética no podría asumir
estas de adelantar y culminar el procedimiento de investigación, preventivo y
sancionatorio en materia ambiental pues una interpretación, pero es claro que
con una interpretación integral sí y fundamentalmente porque a partir del
Decreto con fuerza de ley (equiparable a la 1333 de 2009) pues como ahora la
ANLA es competente para otorgar licencias cunado estas estaban en cabeza del
Ministerio pues también tiene esta sancionatoria.
9)
También se le concede a la ANLA la competencia de Numeral 11: “Dirimir los
conflictos de competencia cuando el proyecto, obra o actividad sujeto a
licencia o permiso ambiental se desarrolle en jurisdicción de dos o más
autoridades ambientales”.
De acuerdo con LISA VISCIDI,
quien funge como Directora del Programa de Energía, Cambio Climático e
Industrias Extractivas del Dialogo Interamericano: “Colombia tienen el segundo número más alto
del mundo en conflictos ambientales después de India, y casi la mitad están
relacionados con la explotación de carbón y de oro, según informa Environmental
Justice Organisations, Liabilities and Trade en el año 2014”. (2014: 25).
Agregado a lo que comentamos en el análisis de la competencia anterior que se
le otorgó a la ANLA, faltaría más que sigan ocasionándose conflictos
institucionales en materia ambiental.
Esta facultad para dirimir
conflictos de competencia entre otras autoridades, es pertinente. No quedaba
bien que fuera el Ministerio de Ambiente quien lo hiciera cuando podría ser que
precisamente dicho conflicto lo involucrara, y más cuando podía ponerse en
entre dicho el principio de autonomía de las corporaciones autónomas regionales
y las de desarrollo sostenible.
10) Y finalmente, el Numeral 12 del Decreto
Ley 3573 de 2011 le otorga a la ANLA la función de “Desarrollar la política de
gestión de información requerida para el cumplimiento de su objeto”. Función que parece sencilla y propia de la
actividad administrativa. Y sin embargo trascendental para efecto de poder
adelantar con agilidad los trámites que se le confían y para hacer efectivas
las disposiciones sobre agravantes y atenuantes que trata la Ley 1333 de 2009.
Seguramente
esta atribución está relacionada con la que le otorga el Numeral 5. “Implementar
estrategias dirigidas al cuidado, custodia y correcto manejo de la información
de los expedientes de licencias, permisos y trámites ambientales”. Competencia
que no comentamos pero que tiene mucha importancia en cuanto a la necesidad de
que como las licencias ambientales cuando se otorgan, se hace por el tiempo que
dura la obra, el proyecto o la actividad y en consecuencia pues eso mismo dura
el plan de manejo ambiental en ejecución sobre el cual ya vimos la ANLA deberá
hacer el seguimiento de su cumplimiento.
B. RELACIONES CON EL SINA
Para determinar cuáles son las fortalezas y
debilidades del Sistema Nacional Ambiental Sina, y concretamente, las que
presenta con la creación y ejercicio de funciones del ANLA, es importante
recordar algunos conceptos.
El Sistema Nacional
Ambiental Sina fue creado por la Ley 99 de 1993 en la cual se describe como el
conjunto de orientaciones, normas actividades, recursos, programas e
instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales
ambientales orientados hacia el desarrollo sostenible. Y está, por decirlo de alguna manera, liderado
por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de
la política y la normatividad ambiental. Pero además al Sina pertenecen las
corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible, los
institutos de investigación e información ambientales, las autoridades
ambientales urbanas cuando tengan más de un millón de habitantes o cuando por
discrecionalidad de la ley se conviertan en distritos; una unidad administrativa
para administrar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas y los Parques
Nacionales Naturales, ahora la ANLA y las entidades territoriales cuando
cumplen funciones ambientales.
También hacen parte del Sina
sectorial o transectorial, como lo denominamos nosotros, unas entidades
estatales con responsabilidades diferentes a las ambientales pero con
connotación en dicho campo como Corpoica, en el área de la investigación o el
Departamento Nacional de Planeación en la definición y articulación de las
políticas públicas nacionales. Igual son
actores del Sina los organismos de control como la Contraloría General de la
República, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo delegadas en lo
ambiental.
El Sina no excluye y muy por
el contrario según así lo dispone expresamente el Artículo 4 de la Ley 99 de
1993, a los interesados no estatales de la sociedad civil organizados en las
estructuras no gubernamentales -ONG, las organizaciones comunitarias y las
organizaciones étnico territoriales, representantes de pueblos indígenas, afro
colombianos y/o campesinos. Y por
supuesto, son actores relevantes las universidades y sus departamentos de
investigación científica y tecnológica.
De lo anterior podemos deducir
que en el Sina, están involucrados tanto las entidades estatales como privadas
y todos los demás actores de la sociedad civil
que de alguna u otra manera se
interesen en las acciones ambientales de nuestro país.
Sobre lo anterior, no es
extraño pensar que el Sistema Nacional Ambiental-Sina se ha acomplejando; en
otras palabras, y para sólo hablar de lo que se refiere a las instituciones
encargadas de definir la política, la regulación y la acción ambiental, de una
base institucional definida en 1993 han surgido nuevas instituciones
especializadas como una aceptación tácita de que no fue suficiente lo que se
hizo en aquél entonces cuando el Ministerio del sector, las corporaciones
autónomas regionales y de desarrollo sostenible y los grandes centros urbanos
parecían ser lo adecuado. Por ejemplo: 1) El Ministerio, máxima autoridad
sectorial, se ha transformado dos veces desde su creación: primero se fusionó
con el entonces Ministerio de Desarrollo y ahora con la ANLA volvió y se separó
de funciones "extrañas" a las medio ambientales. 2) Cinco años después
de la Ley 99, se expidió otra (La Ley 768 de 2002) en la que se crearon tres
distritos (diferentes al de la capital colombiana) con un régimen especial,
entre otras cosas obligándolos para crear establecimientos públicos para
administrar el medio ambiente urbano, todos en la Costa Caribe pues son
Cartagena, Barranquilla y Santa Marta. Ellos deciden incluso sobre licencias
ambientales. 3) La Ley 1333 de 2009, mejor conocida por ser la que adoptó el
régimen sancionatorio ambiental amplió potestades de la Unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. 4) Luego surgió la Ley
1617 de 2013 que crea el distrito con r{régimen especial de Buenaventura
ubicado en el departamento del Valle, con competencias ambientales muy
similares a los distritos acabados de mencionar. 5) Y claro, la creación de la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, que estamos comentando en
este escrito.
Y
ya concretamente, para empezar a presentar un panorama de las relaciones que la
ANLA puede tener con las otras entidades ambientales y las entidades
territoriales cuando cumplen funciones ambientales, podríamos simplificar la
exposición diciendo que si bien la ANLA reemplaza al Ministerio de Ambiente en
las atribuciones para tramitar y expedir licencias ambientales, obtener el
derecho al uso de los recursos naturales renovables y adelantar los procesos
sancionatorios, pues esas relaciones son idénticas. Pero ¿de verdad lo son?
¿Con la entrada en funcionamiento de la ANLA nada cambió al interior del
Sistema Nacional Ambiental?
Posiblemente
sí existen cambios en esas relaciones. Principalmente creemos que radican en
que ya se separan las que se refieren a políticas públicas; a la facultad de asumir en cualquier caso los
trámites de licencias u otras autorizaciones ambientales; y a las de dirimir
los conflictos de competencias cuando pueda parecer que el trámite de una
licencia ambiental u otra autorización sobre recursos naturales renovables.
Entonces el Ministerio queda con unas facultades mucho más transparentes para
definir las políticas públicas y para
asumir en cualquier caso los trámites de licencias u otras
autorizaciones ambientales cuando estime que no pueden seguir haciéndolo las
corporaciones autónomas regionales. Y la ANLA, para ser quien dirima posibles
conflictos de competencia incluso entre el Ministerio y otras autoridades. Todo
esto complementando lo que ya expusimos en el Capítulo anterior.
Sólo
resta dejar en la reflexión que hubiera sido muy afortunado que en aras de
garantizar mayor autonomía y mayor transparencia en las competencias que tiene
a cargo la ANLA, se hubiera decidido otorgarle personería jurídica. Pues
siempre habrán susceptibilidades, más allá que es ineludible de que sea una
entidad del mismo nivel central nacional que el ministerio sectorial, el que
éste tenga tanto poder tutelar sobre la ANLA.
II.
FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SINA FRENTE A LA ANLA
Es a partir de lo que anotamos al final del
anterior capítulo como se pueden describir, así sea de manera breve, las posibles
debilidades y fortalezas que encontramos con la creación de la ANLA.
Determinar las posibles debilidades
o fortalezas que hayan resultado para el Sistema Nacional Ambiental Sina con la
creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, es un trabajo
bastante complejo, porque como lo hemos planteado anteriormente el objeto de
fondo con su creación ha sido dar mayor
agilidad en el proceso de otorgamiento de licencias ambientales, y en el de permisos
y otros trámites relacionados con el uso de los recursos naturales renovables
en el marco de un modelo de desarrollo sostenible que exige mayor capacidad
técnica y especializada.
A. FORTALEZAS
1) Con la creación de la ANLA como un cuerpo
administrativo y técnico especializado, pero además fortalecido en su planta de
personal, se ha agilizado el proceso de evaluación ambiental para aquellos
proyectos que hasta entonces eran de competencia del Ministerio de Ambiente, conforme
lo definen los artículos 52 de la Ley 99 de 1993 y 8 del Decreto 2820 de 2010.
Es innegable que la institucionalidad
se ha fortalecido con la creación de la ANLA, asignándole funciones que
permiten mayor eficiencia y agilidad para la decisión de las licencias
ambientales que más interesan al desarrollo económico y a la inversión,
especialmente la muy sensible extranjera en grandes proyectos.
2) A la par de agilizar los procesos administrativos
para otorgar licencias ambientales y autorizaciones para uso de recursos
naturales renovables bajo el criterio de un desarrollo sostenible en los
sectores de mayor incidencia para
nuestra economía, también es una fortaleza para el Sina que se haya
reforzado la capacidad técnica para evaluar las solicitudes de licencia
ambiental y de contar con toma de decisiones mucho más acertadas sobre los
impactos y manera de conjurarlos, que generan los proyectos de mayor incidencia
nacional.
3) Tener una estructura técnica y
administrativa más fuerte, seguramente a su vez repercutirá en un mayor
seguimiento de los proyectos después de otorgada la licencia que permita evaluar
el impacto ambiental que pueda generar. Y
claro, en una mayor calidad en las evaluaciones sobre los avances del
cumplimiento de los planes de manejo ambiental y otras obligaciones que surgen
por otorgar concesiones, permisos y asociaciones para uso de recursos naturales
renovables.
B. DEBILIDADES
Siempre
es más fácil identificar las debilidades y tal vez por ello es normal que
parezcan más que fortalezas.
1) Finalmente ¿que impulsó la creación de la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales, cuando esta competencia la tenía ya el Ministerio del
Medio Ambiente, tal como lo establecía el artículo 52 de la Ley 99 de 1993?. Teniendo en cuenta que la ANLA, principalmente
asumió la competencia que tenía el Ministerio de Ambiente para otorgar
licencias ambientales y autorizaciones para uso de recursos naturales
renovables, es posible que su creación
se haya dado por atender a los intereses económicos de grandes inversionistas,
como una solución para darle mayor agilidad a la ejecución de megaproyectos,
que de alguna manera soportan gran parte de la economía de un país y en nuestro
caso concreto el gran impulso que ha tenido durante los últimos años los
relacionados con minería e hidrocarburos.
2) Surgen riesgos con la creación de esta
Autoridad pues se desdibuja el carácter preventivo y de control que trae
consigo el licenciamiento ambiental pues lo convierte en un simple instrumento
de trámite; además como ya lo mencionamos confió la competencia que desempeñaba
el Ministerio de Ambiente en una entidad que no tiene la misma autonomía e
independencia para tomar decisiones.
Más allá de la imposición
legal que se hace en la ANLA de dar prevalencia a la búsqueda del desarrollo
sostenible, su creación es el tácito reconocimiento de que la institucionalidad
que existía no lo garantizaba.
3) El seguimiento de los proyectos obras o
actividades sujetos a licencia ambiental o Plan de Manejo Ambiental, como lo
establece el Decreto 2820 de 2010 en su artículo 39, debería ser objeto de
control y seguimiento por parte integral de las autoridades ambientales y
territoriales, quienes tienen mayor sensibilidad frente al incumplimiento de
las obligaciones que surgen de los planes de manejo ambiental y sin duda de los
impactos que puede generar una obra o proyecto.
Más que en las
autorizaciones, es en el seguimiento de las obliagciones y de las acciones para
resolver los impactos ambientales que se generan donde Colombia presenta
dificultades. En la práctica este seguimiento no se está llevando a cabo o con
la atención técnica adecuada. Prueba de la anterior afirmación es el Informe de
Auditoría, que practicara la Contraloría General de la República al ANLA (2013),
en el cual se establece que durante el 2012 de 1000 licencias concedidas sólo 182 recibieron una visita respectiva, lo
que equivale apenas al 8%.
4) Otra debilidad que detectamos en el Sina
con la creación de la ANLA, es aplazar aún más trabajar en el fortalecimiento
de las otras autoridades ambientales ya existentes. Pueda que la ANLA apunte a
que este sistema complejo de políticas, recursos, normas e instituciones que es
el Sina, esté más integrado y sea más coherente en su accionar, pero se debe
volcar más la atención en evaluar las deficiencias y fortalezas que ya tiene.
¿Por
qué aplazar más la reforma de las corporaciones autónomas regionales, sobre
todo en su esquema de gobernanza interna? ¿por qué seguir creando
desarticuladamente distritos con régimen especial con competencias ambientales
si las corporaciones autónomas son eficientes? ¿cómo vamos a resolver los
conflictos de competencias y las dificultades institucionales que generan más
áreas metropolitanas?
5) Por otra parte, más por las ambigüedades
normativas, que por la propia existencia de otra entidad ambiental, se ha
seguido generando inseguridad jurídica alrededor del alcance de las
competencias, los límites en la separación de las que le quedan al Ministerio y
asume la ANLA, y en cuanto a qué conflictos puede resolver la ANLA
(posiblemente sólo los relacionados con las licencias ambientales y, con las
concesiones, permisos y asociaciones para uso de los recursos naturales
renovables) y qué el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(posiblemente los demás, como los que tratan sobre identificación de políticas públicas
o los que tienen que ver con facultades para establecer áreas protegidas o
manejo de recursos financieros, entre otros).
CONCLUSIONES
De solo contar con una entidad encargada de
la planificación y la gestión medio ambiental, Colombia pasó, gracias a la
Constitución Política y la Ley 99 de 1993 a una completa estructura
institucional para el sector. Incluso, involucró en esta tarea a las entidades
territoriales. Pero ese esfuerzo se está desbordando. Primero con la creación
legal de más entidades territoriales, y ahora con la creación de nuevas
dependencias nacionales. Si bien esto muestra la importancia que ha adquirido
la problemática ambiental para el país, no lo es menos que las articulaciones institucionales
y la racionalidad en la ejecución de los recursos financieros y humanos para
realizar acciones coherentes se hacen más difíciles.
La
política pública, el derecho, y la institucionalidad ambiental tienen por fin
la protección y recuperación ambiental. Y aunque son herramientas adecuadas
para ese propósito, no son suficientes. Así como desbordar a la Nación con normas
puede generar efectos contrarios a los que ellas se proponen, por ejemplo de
dotar de seguridad jurídica los actos humanos, también puede ser similar el
efecto de crear innumerables entes e instituciones.
No
existe realmente una autonomía en el quehacer de la Anla, frente a la
injerencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuando no tiene
personería jurídica. Aquí se da una situación parecida como con las
superintendencias, que mucho se ha tardado el Estado colombiano en corregir. La
autonomía institucional se ve reflejada en la autonomía de las decisiones.
Finalmente, mucho debe
esforzarse la ANLA para armonizar desarrollo y protección ambiental. Nunca debe
olvidar que así como Ley 3573 la crea y le asigna funciones, que la limitan,
también fue ésta muy clara al decirle que se “…encargue del estudio, aprobación
y expedición de licencias, permisos y trámites ambientales que contribuirá a
mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y al
desarrollo sostenible” (subrayado nuestro) según el primer considerando del
Decreto 3573 de 2011, y que se encargara de “… que los proyectos, obras o
actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con
la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo
sostenible ambiental del País” (subrayado nuestro) según el Artículo 2
ibídem. Porque si el desarrollo sostenible es un tercer camino entre los
inversionistas y los “verdes” (PERRY, 2014; 7) por ahí estaba la clave para
solucionar las dificultades que aún persisten en Colombia para tomar decisiones
ágiles para que sin frenar proyectos estos se ejecuten en favor del mejor estar
de sus habitantes; y sin que sea necesario crear más instituciones que acomplejan
y burocratizan el sector.
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