Nuevas visiones y prospecciones sobre el Sistema Nacional Ambiental colombiano

 Álvaro Hernando Cardona González (*)

(Artículo incluido en el Tomo XI, de Lecturas sobre derecho del Medio Ambiente, publicado por la Universidad Externado de Colombia)

Introducción

 El Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia en buena hora continúa con su propósito de poner en consideración de los estudiosos pareceres diversos y también diversos temas jurídicos relacionados con la problemática ambiental. Y no necesariamente sobre los aspectos regulatorios referidos al medio ambiente o al uso de los recursos naturales, sino también sobre todos los actores, recursos, competencias y normas involucrados.

 ¿Cómo no va a ser importante tratar sobre la figura del Sina, que fue creada justamente para aglutinar y articular todo alrededor del interés de conservar y recuperar el ambiente natural, para garantizar un modelo de desarrollo nacional basado en la sostenibilidad? ¿Cómo no va a ser importante volver sobre las nuevas visiones que pueden generarse sobre el instrumento legal creado para intentar hacer coherente y unívoca la política y acción del Estado colombiano dedicada a atender la problemática ambiental?

 Cuando se expidió la Ley 99 de 1993 se consideró que todo el andamiaje institucional de tipo ambiental que hasta entonces existía (como las corporaciones autónomas regionales que se habían empezado a crear desde 1954 y se conservaban) o que a partir de dicha ley se creaba (como los institutos de investigación e información ambiental, los grandes centros urbanos o las funciones ambientales que expresamente se asignaron a las entidades territoriales) estuviera no solo organizado sino que trabajara coherentemente en busca de objetivos comunes. Se veía ya necesario que, aunque complejo, como compleja la tarea de conservar y recuperar nuestro medio ambiente, hubiera entidades públicas y responsabilidades privadas que actuaran con unos mismos propósitos. No hay que olvidar que el artículo 8.º de nuestra Constitución Política había expresado que “Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”.

 Precisamente aquella norma, la Ley 99, desde el numeral 10 de su primer artículo aceptó que “La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado […]”. Y por las mismas razones, expresó en esta misma disposición, pero ahora en su numeral 14 que “Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente […]”.

 Tampoco es casualidad que los denominados “principios generales ambientales” deben “[…] operar como pautas de interpretación y de organización del Estado, […]” (Corte Constitucional, 1994) (énfasis nuestro). Porque dentro de ellos se halla el principio de armonía regional, en los términos de la Ley 99 de 1993 (art. 63), que establece la regla general para las entidades territoriales de que “[…] ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, […] a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación” (énfasis nuestro).

 Y tampoco lo es que en 1991 el constituyente colombiano, comprendiendo la preocupación mundial por consagrar mecanismos efectivos para la protección del medio ambiente y la imperiosa necesidad de garantizar un modelo sostenible de desarrollo, incluyó en la Constitución una serie de principios, derechos y deberes, inmersos dentro de la noción del Estado social de derecho que, a la vez que buscan alcanzar los fines mencionados, permiten al hombre vivir dentro de un medio ambiente apto en que pueda desarrollar su existencia en condiciones dignas (Corte Constitucional, 2001).

 El medio ambiente relaciona aspectos que tocan con el manejo, uso, aprovechamiento, conservación y recuperación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre, entendido, bajo un concepto biocéntrico, como parte integrante de ese mundo natural. Tarea compleja que como tal requiere de responsabilidades compartidas entre Estado y ciudadano, y de parte del Estado, de una también compleja distribución de responsabilidades institucional. Eso sin dejar de lado la necesidad de especializar las tareas científicas, técnicas o jurídicas, por mencionar algunas, involucradas.

 Este es y para ello es el Sina o Sistema Nacional Ambiental. Para no decirlo en los mismos términos con que lo hace la normatividad que lo creó, es un mecanismo legal de articulación de las acciones públicas y privadas para conservar y recuperar el medio ambiente colombiano cuyo propósito fundamental es hacerlas unificadas, racionales, coherentes y eficaces.

Ahora, estamos de acuerdo, como dice Amaya Navas (2008: 80-81), en que

 El eje articulador del Sistema Nacional Ambiental es el desarrollo sostenible, entendido como aquel que conduce al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.

 Porque con el cambio constitucional de 1991 Colombia se consagró a un nuevo modelo de desarrollo basado en la sostenibilidad, y ello como anticipo de lo que en su momento iba ser el paradigma de la Conferencia de Río de Janeiro de en 1992.

 I. Nuevas visiones sobre el Sina

 Son más de quince años desde que se expidió la Ley 99 de 1993, que es la norma por la cual se creó el Sina. Entre tanto, se expidieron normas que incorporaron nuevos mecanismos de participación de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas; se crearon los denominados “distritos con régimen especial” (Ley 768 del 31 de julio de 2002) que aumentaron la institucionalidad con responsabilidades ambientales; se impusieron y definieron expresas tareas ambientales a las empresas privadas (Decreto 1299 de 2008); aumentaron también las tareas y funciones ambientales para las entidades territoriales (como ejemplos tenemos la Ley 1083 de 2006 sobre movilidad y uso de combustibles alternativos, o el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición de residuos sólidos) y fueron necesarios pronunciamientos de las cortes para desarrollar aspectos no precisos de la nueva naturaleza jurídica que la Ley 99 había dotado a las corporaciones autónomas regionales ( por ejemplo, las sentencias C-013 de 1994, C-423 de 1994, C-305 de 1995, C-428 de 1997 y C-295 de 1998) que hacen necesario adoptar nuevas visiones sobre el Sina. Y sin duda esta es una sugerencia para la revisión normativa de los componentes, estructura institucional y recursos disponibles que hacen parte del Sina.

 Para esta tarea de revisión, sobre la base de una nueva visión del Sina es fundamental tener presente cuáles son sus principios rectores, que, al decir de Amaya Navas (2008: 80-81), se pueden resumir así:

 a. El desarrollo económico y social de Colombia estará orientado, desde 1991, por un modelo sostenible;

b. En consecuencia, la biodiversidad nacional, que es estratégica, deberá ser protegida prioritariamente y será explotada en una forma sostenible;

c. En materia de utilización de agua, como está establecido en el Decreto Reglamentario 1541 de 1978, el consumo humano será la máxima prioridad;

d. Las políticas ambientales se basarán en la mejor evidencia científica disponible y se deberán tomar medidas tendientes a evitar posibles daños irreversibles graves, inclusive si tal evidencia es incompleta (lo cual lo constituye el principio de precaución);

e. La variable de los costos ambientales se incorporará en las políticas y los mercados para ayudar a conservar el medio ambiente;

f. La protección del medio ambiente será una labor coordinada entre el Estado, las comunidades, las ONG y el sector privado, y para fomentar está visión el Estado apoyará el desarrollo de las ONG ambientales y podrá delegarles a estas últimas ciertas funciones del gobierno (lo cual ocurre, entre otras cosas, permitiendo que éstas hagan parte de los consejos directivos de los denominados entes corporativos); y

g. Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento determinante para decidir si se deben adoptar medidas que eviten, mitiguen, corrijan o compensen los efectos al medio ambiente en la ejecución de obras o proyectos.

 Para su funcionamiento, el Sina cuenta con una serie de instrumentos, entre los cuales se destacan cuatro: 1. el marco normativo y en particular la legislación ambiental colombiana; 2. los mecanismos de financiación, instrumentos económicos y fuentes de cooperación internacional; 3. los instrumentos de planificación; 4. los mecanismos de participación ciudadana.

A. Una revisión a los antecedentes del Sina

 Para nosotros (Cardona, 2011), pueden ser cuatro los orígenes del Sina:

1. La experiencia del Sintap o Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria, legado por el Ministerio de Agricultura y que fuera reglamentado por el Decreto 077 de 1987.

El Sintap fue un instrumento creado por el Ministerio de Agricultura como consecuencia de la multiplicidad de acciones e instituciones agropecuarias desarticuladas que empezaron a actuar con ocasión del proceso de descentralización territorial ordenado por el acto legislativo número uno de 1986, que otorgó a los municipios, además de la descentralización administrativa, la política y fiscal.

2. La propuesta del Sistema Nacional Ambiental (Sisnam), que contenía la ponencia de Darío Vallejo Rendón, expuesta durante el V Congreso Nacional de Ecología (Inderena, 1989: 265-276). Propuesta que es casi idéntica a la que finalmente fue adoptada por la Ley 99 de 1993.

Como decíamos atrás, esta propuesta era prácticamente idéntica, al menos en cuanto al concepto y objetivos, a la que finalmente adoptó la Ley 99 de 1993. Sin embargo, para entonces no se concebía al Sisnam como integrado por las normas, recursos y políticas como hoy quedó establecido.

 3. Por surgimiento de conflictos regionales con ocasión de la creación, desde 1954, de corporaciones autónoma regionales como entes de desarrollo. Fenómeno muy bien explicado por Eduardo Uribe Botero y Óscar D. Acosta (1994: 95).

 La verdad, tiene que ver un poco con el mismo fenómeno señalado para lo que ocurría en los años sesenta y setenta con la multiplicidad de entidades creadas y actuantes en el sector agropecuario. Pero además, señala que podría ser resultado de los conflictos suscitados entre todas las corporaciones autónomas regionales creadas entre 1954 y finales de los ochenta con las diversas dependencias del Departamento Nacional de Planeación. E incluso, que el Sina surge como necesidad de aclimatar los conflictos y discusiones entre las corporaciones autónomas regionales y las oficinas de planeación que empezaron a crearse luego de la reforma constitucional de 1986 que dotó de mayor autonomía presupuestal, financiera y política a los municipios.

 4. Como efecto de la sentencia de la Corte Constitucional colombiana T-411 de 1992, según lo expuesto por el profesor González Villa (2006: 175-177), ya que allí señala este investigador que en los preámbulos de dicha sentencia la Corte resalta la multiplicidad de actores que convergen en el desarrollo de lo que por primera vez llamó dicho órgano jurisdiccional “la Constitución Verde”, refiriéndose a la Carta Política de 1991.

Sobra destacar que la sentencia se conoce dentro del año anterior a la expedición de la Ley 99 de 1993 (que es del 22 de diciembre de dicho año). Y que fue consultada y tuvo alcances en las discusiones que sobre el texto del proyecto legislativo tuvieron lugar en el Congreso de la República de Colombia.

 

B. Una revisión a la estructura del Sina

 El Sina está encabezado por el hoy Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial como organismo rector de la política y la normatividad ambiental y por tanto máxima autoridad institucional del Sina. Lo integran, además, 28 corporaciones autónomas regionales y ocho denominadas “de desarrollo sostenible”, porque tienen un régimen especial señalado por la Ley 99 de 1993. También hacen parte del Sina la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales, con una relación institucional y administrativa muy cercana al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena).

 También hacen parte del Sina cinco institutos de investigación, encargados de dar el soporte técnico y científico a toda la gestión ambiental en el país.

 Con el mismo nivel protagónico en la gestión, hacen parte del Sina otras entidades estatales que aunque su objeto principal no es de carácter ambiental, sí tienen responsabilidades de articulación con las que sí las tienen. No hay que olvidar que también hacen parte del Sina todas entidades públicas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. En consecuencia, también hacen parte el Departamento Nacional de Planeación (DNP), con el que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial prepara los planes, programas y proyectos que en materia ambiental, o en relación con los recursos naturales renovables y el ordenamiento ambiental del territorio, deban incorporarse a los proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones para someterlos a consideración del Congreso; el Ministerio de Salud, con el que se formula la política nacional de población y además se promueven y coordinan los programas de control al crecimiento demográfico; el Ministerio de Agricultura, con el que se coordinan las políticas de colonización; y el Ministerio de Comercio Exterior, con el que se conciertan aquellas políticas, binacionales o multilaterales, que afecten o puedan afectar los recursos naturales renovables y el medio ambiente.

 Basta decir que son muchas más las entidades del Estado colombiano que involucran funciones con incidencia ambiental, y por lo tanto, deben considerarse parte del Sina. Como sería vasto mencionarlas todas, y seguramente, aun así, dejaríamos algunas por fuera de dicha lista, sólo digamos que incluirían tan disímiles como el Instituto Nacional de Vías (Invías), en lo que tiene que ver con la ejecución de obras en márgenes de los ríos navegables y el respeto de las zonas de protección forestal de las márgenes de ellos, o Corpoica, en materia de transferencia de tecnología en las zonas rurales nacionales.

 Y ya extrañará el lector que no incluyamos a las entidades territoriales. En efecto, éstas también lo comprenden. Pero es necesario hacer dos precisiones. Una, que a pesar de que la Constitución Política consagra (art. 286) que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas, estos últimos aún no están cumpliendo dichas funciones dado que no se ha expedido la normatividad que les da la autonomía suficiente para hacerlo. Y dos, que aunque lo anterior sea cierto, la Ley 99 de 1993 ya dispuso que cuando los territorios indígenas puedan hacerlo, cumplirán las mismas funciones que hoy tienen los municipios.

Son también actores de los organismos de control como la Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo delegadas en lo ambiental, conforme lo veremos adelante.

 Ahora bien: si terminamos nuestra enumeración de los componentes del Sina aquí, se consideraría incompleta a la luz del texto del artículo 4.º de la Ley 99 de 1993. Sin embargo, hay que anotar que nuestro propósito es sólo listar los componentes institucionales o estructurales de aquél. Esa es la razón por la cual no incluimos las políticas, las normas, los recursos, etc.

 

C. Clasificaciones para estudiar esquemáticamente el Sina

 Hay dos posibles clasificaciones que se pueden hacer para estudiar al Sina. Una que se ha venido imponiendo para abarcar todos los componentes, institucionales o no, que hacen parte del Sina y otra que nosotros hemos propuesto dentro de diversas exposiciones académicas, más propicia para mostrar la institucionalidad del Sina, y, valga la pena admitirlo, referida prácticamente a la institucionalidad pública dedicada a lo ambiental.

Como se podrá observar, prácticamente todos los colombianos organizados en torno a acciones ambientales son actores del Sina (institucionales públicos o privados, o individuales) y, por lo tanto, según podríamos decir, en desarrollo de la disposición constitucional ya mencionada en la parte introductoria de este ensayo (art. 8.º), todos ciudadanos somos responsables de su construcción colectiva. Por eso consideramos que es posible establecer al menos dos tipos de clasificaciones de esos componentes con personería jurídica:

 

1. Clasificación basada en los componentes del Sina

 a. Sina “institucional”, “básico” o “estatal”: conformado por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; las corporaciones autónomas regionales, digámosles “comunes”; las corporaciones autónomas regionales de desarrollo sostenible; la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales; la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena); los grandes centros urbanos y los tres distritos especiales.

 Como ya se ha tratado mucho sobre las corporaciones autónomas regionales “comunes” y las de desarrollo sostenible, pues comparten la misma naturaleza jurídica y hoy están regidas por la misma norma (Ley 99 de 1993), es dable establecer diferencias en cuanto a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena creada por la Constitución Política y luego abreviado su nombre y reglamentada por la Ley 161 de 1994. Porque además de esa diferencia normativa deseamos resaltar dos precisiones: una, sobre el hecho de que, a diferencia de las primeras, Cormagdalena no funciona como establecimiento público, sino como empresa industrial y comercial del Estado (por expresa afirmación de la Ley 161), y la otra, que definitivamente es una entidad de carácter ambiental (Cardona, 2004: 371-392).

 Se advierte que hay muchas críticas a esta “maraña” de entidades públicas, todas dedicadas a la definición de políticas y ejecución de acciones ambientales. Por ejemplo, respecto de la labor del Ministerio como rector, Amaya Navas (2008: 80-81) dice:

Algún sector de la doctrina señala que el problema central del Ministerio, como ente rector del Sistema Nacional Ambiental, radica en su capacidad para cumplir las cinco funciones esenciales de la gestión ambiental: dictar políticas y normas ambientales, ejercer como autoridad ambiental, controlar los recursos naturales y del ambiente, coordinar la gestión ambiental nacional y gestionar directamente programas y actividades ambientales.

 Vale sí anotar que el Sina “institucional”, “básico” o “estatal” normalmente suele equivocadamente identificarse como el cuerpo exclusivo del Sina. Lo cual no es cierto.

 b. El Sina “territorial”: conformado por las entidades territoriales cuando cumplan funciones ambientales, esto es, hoy día, los departamentos, distritos y municipios.

 Ya hemos anotado cuán importantes son las acciones que las entidades territoriales desarrollan en cumplimiento de la política ambiental que define el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Y hemos explicado también que sólo estas tres entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios), pese a ser constitucionalmente cuatro, pueden estar haciéndolo.

 Aunque las entidades territoriales tienen asignadas múltiples funciones constitucionales y legales, que reflejan lo que hace el Estado a nivel territorial, sólo algunas de ellas son ambientales.

 Respecto de algunas funciones que cumplen los departamentos, por ejemplo, nos parece pertinente traer a colación una afirmación del dos veces gobernador del departamento de Cundinamarca y también profesor de la Universidad Externado de Colombia Andrés González Díaz (2008) cuando afirma:

 

El Decreto 1188 de 2003 reconoce la importancia de los departamentos como entes coordinadores y articuladores en las diferentes políticas, estrategias y proyectos que se promuevan en los territorios en el cual está incluido el sector ambiental, que resulta preponderante para el desarrollo armónico y sostenible de las regiones.

 c. El Sina “científico o técnico”: conformado principalmente por los cinco institutos de investigación e información ambiental. No incluiría otros centros o entidades de investigación científica que aportan al mejor conocimiento ambiental nacional, porque quedarían comprendidos dentro del Sina “sectorial o transectorial”.

 El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es, además de la máxima autoridad del Sina, el máximo coordinador y articulador de las funciones técnicas y científicas de los denominados institutos de investigación e información ambiental: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Ideam; el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt”; el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis” (Invemar); el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas “Sinchi”; y el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico (IIAP). Con ellos ha concertado, en el marco de lo establecido en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1600 de 1994, la Política de Nacional de Investigación Ambiental y la conformación e implementación de un Sistema de Información Ambiental de Colombia.

 Aunque, la verdad, es frecuente que se subestimen los escasos alcances científicos de Colombia, merece destacarse, en este caso, tratándose del Sina, el desarrollo de los subsistemas del Sistema de Información Ambiental, también logrados gracias a esta labor conjunta del Ministerio y los institutos de investigación e información ambiental. El ex ministro de Ambiente de Colombia Juan Lozano (2008) relacionó algunos de ellos así:

 

- El Sistema de Información Ambiental Marina (SIAM), que recoge y organiza los datos requeridos en lo referente a las zonas costeras, insulares y oceánicas de Colombia. Este sistema consta de los siguientes componentes: caracterización de los ambientes marinos, red nacional de monitoreo de los ambientes marinos, evaluación de la productividad y el apoyo a la gestión ambiental integral. […]

 

- El Sistema de Información sobre Biodiversidad (SIB) es una iniciativa encaminada a satisfacer las necesidades de información del país en cuanto a la conservación y el uso sostenible de sus recursos biológicos. […]

 

- En el ámbito regional se conformaron sistemas de información ambiental territorial. El Sistema de Información Ambiental Territorial para la Amazonia colombiana (SIAT-AC) es un proceso que gestiona información ambiental para contribuir a que los procesos de ocupación del territorio amazónico sean sostenibles ambiental y socialmente. Actualmente el sistema ofrece información sobre indicadores de estado ambiental, especies amenazadas, herbario virtual, catalogo regional de metadatos ambientales que permite hacer visible la información ambiental que se produce de la región y un servicio de geoportal para disponer y compartir información geográfica, entre otros. […]

 

d. El Sina “bajo control”: conformado por los órganos de control del Estado, que si bien, como el nombre lo dice, son lo que vigilan a las autoridades y los funcionarios con funciones ambientales, también cumplen un importante papel de coadyuvar en el logro de los objetivos establecidos para el Sina.

 Si bien es cierto que, como Lozano sostiene (2008: 17), “El esquema se complementa con la participación de los organismo de control del Estado, que vigilan a las entidades ambientales estatales para garantizar el buen uso de los recursos que reciben y el cabal cumplimiento de las funciones que se les ha asignado”, no lo es menos que los órganos de control, sobre todo el disciplinario en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y el de responsabilidad fiscal en cabeza de la Contraloría General de la República, aportan con sus sugerencias, investigaciones, intervenciones y precisiones jurídicas mucho para el logro de los cometidos ambientales estatales.

 e. El Sina “social”, conformado por las organizaciones no gubernamentales (ONG), las organizaciones comunitarias, de base o de segundo grado, y las organizaciones étnico-territoriales, representantes de pueblos indígenas, afrocolombianos o campesinos. También son actores importantes del Sina “social” las universidades y otros organismos de investigación científica y tecnológica (diferentes de los institutos de investigación e información ambiental).

 Es que, como dice Lozano (2008: 16) a propósito de los integrantes del llamado Sina “social”,

 

El carácter participativo y democrático con que se pretendió establecer la gestión ambiental en Colombia lo imprimen los actores de la sociedad civil, ONG, universidades, comunidades étnicas y organizaciones de base. Igualmente, los gremios de la producción juegan un papel destacado en el sistema, ya que como sujetos regulados tienen el deber de avanzar en el cumplimiento de la normatividad ambiental y también participan en algunas instancias de definición y gestión de políticas.

 

El sector privado y los gremios de la producción tienen un rol fundamental en la construcción, pero sobre todo, en la implementación, de modelos sostenibles de desarrollo.

 

2. Clasificación basada en la institucionalidad pública ambiental

 La otra forma de clasificación, muy usada (Cardona, 2011 b), parte de rotular las organizaciones jurídicas dedicadas a lo ambiental en dos grupos fundamentales: a. en el de las entidades ambientales (por estas las formas jurídicas creadas por la Constitución o la ley de encargarse principalmente de algún aspecto ambiental) y b. en el de las entidades territoriales con funciones ambientales (las entidades del artículo 286 de la Constitución cuando cumplen funciones ambientales). Clasificación más desarrollada por Amaya (2008: 85-88) cuando establece que “desde el punto de vista institucional, los elementos del Sina, al tenor de lo consagrado en la Ley 99 de 1993, son los siguientes”:

a. autoridades ambientales (allí anota al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a las corporaciones autónomas regionales; a las corporaciones autónomas de desarrollo sostenible; a las que denomina “autoridades ambientales urbanas”; y al Sistema Nacional de Parques);

b. autoridades territoriales (los departamentos, municipios y territorios indígenas solamente, seguro porque considera que los distritos son autoridades urbanas, de lo cual discrepamos);

c. otras instituciones con funciones ambientales (allí lista al Departamento Nacional de Planeación; a los organismos de control, en cuyo caso sólo anota a la Procuraduría y a la Contraloría; a los otros ministerios que articulan funciones con el de Ambiente; a los institutos de investigación; y curiosamente, para nosotros, al Consejo Nacional Ambiental y al Consejo Técnico Asesor); y, finalmente,

d. sociedad civil (donde menciona las organizaciones no gubernamentales, a las universidades e instituciones privadas de investigación).

Bajo esta clasificación, sólo agreguemos que la labor más importante del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se ha enfocado en liderar la construcción de una política de desarrollo sostenible para el país. En este sentido, las corporaciones autónomas regionales, las autoridades ambientales urbanas, las entidades territoriales, los institutos de investigación ambiental y demás instituciones y organizaciones integrantes del Sistema Nacional Ambiental se convierten en los ejecutores de las políticas nacionales (Lozano, 2008: 17). A este respecto, dice:

 

El Ministerio de Medio Ambiente se constituye en el ente rector, formulador de la política nacional para el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de igual forma que adquiere la responsabilidad de emitir las regulaciones y los criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes (p. 16).

 Ahora bien: para coordinar su acción de manera articulada con los diferentes sectores y con las demás entidades ambientales, la Ley 99 de 1993 dotó al Sina con el mecanismo del Consejo Nacional Ambiental, donde interacciona con los diferentes ministerios y representantes de la academia, los gremios y la sociedad civil.

 Por otro lado, para desarrollar de una forma armónica la gestión ambiental con las instituciones que orienta, el Ministerio tiene asientos o representantes en los consejos directivos de todas las corporaciones autónomas, incluyendo la asamblea general y la junta directiva de Cormagdalena, y las juntas directivas de los institutos de investigación.

En cuanto a las corporaciones autónomas regionales, después de la creación y transformación de corporaciones autónomas regionales que hizo la Ley 99 de 1993, sobre todo en lo que respecta a sus órganos de administración, se ha generado mucho debate respecto de la injerencia de la denominada “politiquería” en detrimento de las funciones y metas que éstas deben tener. Y ello ha generado a su vez una parcialización en la administración, dentro del área de su jurisdicción, del medio ambiente y los recursos naturales renovables y en procura de propender a su desarrollo sostenible.

 La Ley 99 de 1993, supuestamente en desarrollo de la Constitución Política de 1991, previó en su artículo 33 que “La administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de Corporaciones Autónomas Regionales”. E igualmente expresó en la misma disposición que algunas que ya se habían creado y por lo tanto ejercían funciones desde antes de dicha ley “1) conservarán su denominación, sedes y jurisdicción territorial, […]” o “2) modificarán su jurisdicción o su denominación, […]”. Pero la Ley 99 de 1993 también estableció en el artículo 33 que, como ya dijimos, supuestamente en desarrollo de la Constitución, se crearan más corporaciones autónomas regionales. Y decimos supuestamente porque, la verdad sea dicha, si la Carta Política de cada nación es normas de normas y constituye la máxima orientadora de un Estado de derecho, siendo así la más alta expresión de la existencia y seguridad jurídica del Estado, su interpretación debería ser taxativa. Entonces supuestamente no podría darse el que la Ley 99 de 1993 se atreviera a “crear” corporaciones autónomas cuando el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política de Colombia dispuso que “[…] reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; […]” y nunca otorgó facultades para crear más corporaciones autónomas regionales, fuera de la del Río Grande de la Magdalena, sobre la que se expresó directamente.

 

II. Prospecciones a la estructura y papel del Sina en Colombia

 Uno de los propósitos que tuvo el ya comentado texto El Sina 15 años. Evaluación y perspectivas publicado por esta casa de estudios, fue el de determinar, hasta donde fuera posible, lo que algunos de los autores denominaron nuevas perspectivas del Sina. Hemos considerado que en este escrito es mejor hacer unas prospecciones de la estructura que debe ir adoptando el Sistema Nacional Ambiental de Colombia y su papel con miras en los nuevos retos que enfrenta luego de que se han intentado varias opciones de reforma.

 Hay que reconocer los logros del Sina y que la tarea que desarrolla no es sencilla, menos aun cuando se tienen instituciones con características tan diversas, en territorios con desafíos ambientales disimiles y recursos limitados, que ameritan incluso estrategias distintas de acompañamiento. Sin embargo, estos años de funcionamiento de la estructura institucional, de política, financiera y normativa que lo conforma ya permiten establecer algunas áreas y temas de trabajo por mejorar con el fin de adaptarse a los nuevos tiempos, corregir algunas falencias detectadas y que ya mencionamos atrás, y fortalecer la protección efectiva de nuestra riqueza natural.

 Como lo han dicho muchos autores como Jorge Hernán Duque Botero (2008: 224-225) o Gloria Lucía Álvarez Pinzón (2008: 128-130), el Sistema Nacional Ambiental de Colombia sigue siendo un sistema en construcción. Cierto, ha producido enormes avances, como definir una estructura base para atender las problemáticas ambientales, formar funcionarios idóneos, acopiar información sobre la riqueza natural de la Nación y hasta definir las fuentes de recursos para inversión ambiental. Pero aún hay mucho por hacer para el fortalecimiento del sistema.

Conscientes de los avances científicos y técnicos, de las nuevas necesidades sociales, de que el aumento de los efectos del deterioro nos alcanza en estos tiempos, etc., nos permitimos poner en consideración del lector algunos aspectos en los cuales debe concentrarse el Sina en los próximos años:

 Implementar una nueva estrategia financiera. Sin duda, si se pretende fortalecer el Sina, en todos sus niveles institucionales, en pro de un más decidido y eficiente logro de su objeto, “[…] es necesario el diseño de una estrategia financiera para el Sina, que permita fortalecer los ingresos de las entidades que lo conforman y mejorar la equidad en la asignación de recursos. En esta misma dirección es importante fortalecer las acciones de control y seguimiento al impacto de las inversiones ambientales” (Lozano, 2008: 33-34).

Como lo señala el ex ministro Lozano, no se trata sólo de hacer una revisión de las fuentes de financiamiento de las políticas y acciones a favor de la conservación y recuperación del ambiente natural de la Nación, sino de garantizar que esos recursos efectivamente lleguen a dichos propósitos. Si algo ha hecho daño al Ministerio de Ambiente y todas las corporaciones autónomas, e incluso a las entidades territoriales cuando destinan recursos a este objeto, es el que tanto la contratación como las inversiones ejecutadas tienen problemas de credibilidad ambiental. Creemos que hay una desconfianza ciudadana creciente, generada en las contrataciones irregulares, inversiones desproporcionadas o, por el contrario, insuficientes para los objetos ambientales buscados, montos no ejecutados (muy frecuente en proyectos de reforestación), etc.; prácticas institucionales que terminan desacreditando al Sina finalmente.

 Con la creación, o mejor, con la transformación del Ministerio de Medio Ambiente en el de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, pasó algo similar a lo que venía ocurriendo cuando la gestión ambiental colombiana se concentraba, en las décadas de los setenta y ochenta, en el Instituto de Desarrollo de los

Recursos Naturales Renovables (Inderena) (creado y fortalecido mediante los decretos 2420 de 1968 y 133 de 1976). Hubo una disminución del presupuesto de inversión ambiental y desequilibrio en la asignación de recursos para los actores del Sistema Nacional Ambiental.

 Definir y unificar las políticas públicas ambientales. Mucho se ha discutido sobre los problemas que genera lo que se ha denominado “inseguridad jurídica”, respecto de la cual nos parece pertinente transcribir para los lectores un aparte de la ponencia que presentó el señor Michael Frühling (2011), director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el foro “Seguridad, Derechos Humanos y Paz”, organizado por la Unión Europea y el Programa Andino para la Democracia y los Derechos Humanos, donde dijo:

 

La seguridad jurídica, en su sentido positivo, se da cuando existen normas reguladoras de la conducta humana, siempre y cuando estas sean públicas, previas, claras, manifiestas, y se apliquen a todos por igual, por instituciones independientes que hagan parte de una estructura democrática.

 Trayendo estas nociones, es claro que el país está inmaduro aún en sus procesos de definir, adoptar, ejecutar y mantener políticas públicas. Esto es, en buscar soluciones a las necesidades sociales a través de construcciones verdaderamente participativas enfocando racionalmente los esfuerzos en busca de logros.

 Sólo en materia de cambio climático, por ejemplo, el Gobierno Nacional ha expedido los Lineamientos para el Plan Nacional para Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero; el Estudio de Estrategia para el MDL (publicado en el año 2000); el Mecanismo de flexibilidad de Desarrollo Limpio; la Primera Comunicación de Colombia ante la Convención por el Cambio Climático; los Lineamientos de Política de Cambio Climático; los planes nacionales de Desarrollo 2002-2006 y 2006-2010; el Documento Conpes 3242 (del año 2003); el Proyecto de Adaptación INAP (iniciado en el 2005); la conformación de un portafolio de proyectos MDL; y la gestión de venta de reducciones de emisiones GEI (PGN-IEMP, 2010: 23). Esto termina teniendo efectos “[…] en la implementación, en el seguimiento y evaluación que aconsejan los expertos en políticas públicas” (PGN-IEMP, 2010: 5).

 Respecto de este factor por redefinir, vale decir que también es necesario fortalecer el monitoreo y seguimiento de la política ambiental. Aunque sobre esto ya se están dado algunos pasos, sobre todo por parte de los órganos de control, como la Procuraduría General de la Nación cuando en una reciente publicación define el alcance de una acción preventiva así: “Se pretende que el proyecto mida el nivel de gestión, en el cual trabaja el Sina, del calentamiento global, priorizando sobre algunas regiones del país que así lo ameriten por sus características sociales y biofísicas” (PGN-IEMP, 2010: 23).

Fortalecer los instrumentos de planeación ambiental. A diferencia de lo que algunos plantean, no es sólo fortalecer los instrumentos de planeación ambiental regional. Hay necesidad de que si el Sina es todo lo ambiental, la planeación ambiental debe ser una articulación de todos los actores que conforman al Sistema Nacional Ambiental.

En lo que sí estamos de acuerdo es en que los procesos de planificación se constituyan en el eje central articulador de las inversiones ambientales de todas las entidades que conforman el Sina. Una nueva concepción de política pública así lo recomienda (PGN-IEMP, 2011).

Sobre esto ya se ha trabajado, como se puede constatar con uno de los objetivos que contenía el programa implementado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2002) denominado “de apoyo al Sistema Nacional Ambiental

Sina II”, y que fuera financiado mediante un crédito obtenido con el BID que establecía: “Cofinanciar inversiones ambientales con el apoyo de entidades regionales y locales, e instituciones del Sina que respondan a las prioridades reflejadas en el PND y a la Política Nacional Ambiental”, objeto que claramente demuestra la necesidad de fortalecer este componente.

 Hay que acercar la acción de las autoridades ambientales en torno al tema de la gestión ambiental urbana. Es necesario que se fortalezca el papel de las autoridades ambientales urbanas. Además, pese a la expedición de la Ley 99 de 1993 estamos muy lejos de que dentro de las agendas gubernamentales nacionales haya políticas definidas de acción ambiental urbana: Colombia hoy no es un país rural sino urbano.

Partiendo de las afirmaciones de Duque (2008: 224-225) sobre retos pendientes de las autoridades ambientales, cuando dice que “[…] se han mencionado riesgos en el manejo descentralizado, democrático y participativo, con el fortalecimiento de la gestión ambiental de municipios y departamentos […]”, es necesario que las autoridades territoriales comprendan que hoy el país se urbanizó.

 Fortalecer el desarrollo científico y tecnológico. Definitivamente, Colombia tiene que estar sintonizada con la responsabilidad que significa el hecho de tener en su territorio una de las primeras cinco más grandes riquezas bióticas del planeta. Para tomar decisiones, en cualquier sentido, favorables a los propósitos de un efectivo sistema ambiental, es necesario conocer el inventario y estado real de los recursos naturales y el impacto de las inversiones ambientales. Sin mejorar los instrumentos con que para ello cuentan los institutos de investigación e información ambiental, los resultados seguirán siendo escasos. No es sólo fomentando el enfoque ecosistémico que les asignó la ley, sino dotándolos de más recursos humanos y presupuestales. Y estamos convencidos de que se requiere crear otras entidades científicas para abarcar aspectos bióticos, naturales o hídricos hasta ahora descuidados. Por ejemplo: no tenemos una organización científica dedicada al estudio del subsuelo (salvo en exploración de recursos mineros y de hidrocarburos, por supuesto), ni para el estudio de los suelos y riqueza natural en zonas áridas del territorio (La Guajira o La Tatacoa en el Huila).

En este aspecto de fortalecimiento técnico y científico, también hay que trabajar en consolidar el Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC).

 Definir indicadores para evaluar la gestión de los actores con responsabilidades ambientales. Le llegó la hora a Colombia para definir cuáles, cuántos y qué calidad tienen los recursos naturales que pertenecen al Estado (no renovables) o a la Nación (renovables).

 ¿Qué diferencia existe entre la responsabilidad fiscal que se le endilga a un funcionario por la pérdida, por supuesto descuido, de ciertos elementos de trabajo que se le han designado y la que debe corresponder a otro que tiene el deber de administrar a nombre del Estado ciertos recursos vitales como el agua? Si el hurto de elementos confiados a un funcionario obliga a adelantar contra él, siquiera en averiguación, una acción fiscal, ¿por qué no hacerlo en iguales circunstancias contra el que tenía en confianza la guarda de las riquezas naturales de la Nación?

La función de los órganos de control, particularmente la de las contralorías, no es, en nuestro concepto, sólo la de calcular y sumar los costos ambientales que resulten de la acción de sus agentes y de ciertos particulares que ejerzan gestión fiscal: debe ser también la de establecer responsabilidad fiscal autónomamente apoyados en el daño ambiental causado derivado como consecuencia de que la gestión fiscal puede ser ambiental.

 La dificultad mayor estriba en que para determinar cuál será el método ideal para valorar los costos ambientales de la gestión fiscal, primero debe determinarse cuál es y hasta dónde va la gestión del Estado y sus agentes frente al medio ambiente y los recursos naturales que lo componen. Entonces, ¿cuál es el indicador real para evaluar a un director general de una corporación autónoma regional al terminar su gestión si, por ejemplo, al cabo de cuatro años hay mayor deterioro ambiental?

 Profundizar en la integralidad de actores no institucionales. Es necesario involucrar a los todos sectores de la sociedad civil en estos procesos de reestructuración, mejoramiento y fortalecimiento del Sina pues con base en el carácter participativo y democrático de la Constitución Política se diseñó que la gestión ambiental en Colombia, en el Sina, tenía que desarrollarse con los actores de la sociedad civil, ONG, universidades, comunidades étnicas y organizaciones de base. Como lo vaticinó luego la Declaración de Río de 1992, no es posible una gestión ambiental efectiva sin estos actores fundamentales, elementos y destinatarios de ella.

 También a los gremios de la producción se les aplican estas reflexiones porque juegan un papel destacado, ya que como sujetos regulados tienen el deber de avanzar en el cumplimiento de la normatividad ambiental, además participan en algunas instancias de definición y gestión de políticas nacionales y regionales de carácter ambiental.

 Nos parece pertinente una de las afirmaciones del profesor Hurtado (2008: 252), quien se refiere a lo que llama la revalidación del “[…] papel de las organizaciones no gubernamentales ambientales dentro del Sina para determinar si realmente el objeto por el cual se constituyen ha contribuido a la defensa del medio ambiente como derecho colectivo y al acompañamiento de los ciudadanos dentro de los procesos participativos”.

Mejorar la comunicación y el trabajo entre la institucionalidad, las organizaciones sociales, la academia y los gremios. Creemos que va de la mano con el anterior aspecto por fortalecer. Apunta a ahondar más en el desarrollo y fortalecimiento del que hemos descrito ya como “Sina social”.

 A este respecto, estamos de acuerdo con el profesor Amaya Navas (2008: 85-88) cuando sostiene que

 

Son muchos temas de contenido social que son de competencia de las autoridades ambientales nacionales, regionales, departamentales y municipales, y que deben ser revisados para mirar cómo se está comportando el Sistema Nacional Ambiental, como tal, en esta importante tarea. Por su particularidad y especialidad, el Sina demanda globalmente gran cantidad de recursos económicos y es conveniente evaluar su eficacia y eficiencia en el escenario socioambiental.

 

Afinar, especializar aún más y fortalecer el papel de los órganos de control en lo ambiental. Atrás hemos tratado el tema de la definición de indicadores para evaluar la gestión de los actores con responsabilidades ambientales y el papel que juegan los órganos de control. Es que no cabe duda ya de la importancia de la participación de los organismos de control del Estado cuando vigilan a las entidades ambientales estatales para garantizar el buen uso de los recursos que reciben y el cabal cumplimiento de las funciones que se les han asignado.

 Aunque sólo por poner ejemplo de esta necesidad, nos referiremos al papel de la Contraloría General de la República. Con base en lo dispuesto por la Constitución Política, una tarea del contralor general de la República es presentar un informe anual al Congreso sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente, lo cual sustenta la facultad que tiene de reglamentar la obligatoriedad para las entidades que vigila de incluir en todo proyecto de inversión pública, convenio, contrato o autorización de explotación de recursos la valoración, en términos cuantitativos, del costo-beneficio sobre la conservación, restauración, sustitución, manejo en general de los recursos naturales y degradación del medio ambiente, incluso su contabilización y el reporte oportuno al órgano de control fiscal. Por tanto, debe haber mecanismos idóneos para que exija la reparación del daño causado por deterioro ambiental, cuando el servidor público tiene el deber de administrar o custodiar los recursos naturales del Estado.

 Sintonizar las políticas y acciones nacionales con las problemáticas ambientales universales. No hay que olvidar que una característica del derecho ambiental es su carácter transversal, holístico y con tendencia a la homogenización. Esto es, que el derecho ambiental es uno solo, no tiene fronteras. La problemática que cada día enfrenta un país le es común a otro, a todos. Por ejemplo, la deforestación y sus efectos, las consecuencias de la urbanización desbordada o los efectos de los vertimientos descontrolados.

 Si hay un efecto ambiental que sea mejor ejemplo de lo anterior, es el del denominado cambio climático. Por ello la Procuraduría General de la Nación a través de su delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios (PGN-IEMP, 2010: 21) se propuso “[…] identificar qué tan preparadas están las autoridades ambientales en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para generar procesos de adaptación y mitigación a dicho fenómeno ambiental”.

 Sobre la internacionalización de las relaciones ecológicas puede consultarse la sentencia de la Corte Constitucional C-671 de 2001, donde, entre otras cosas, afirmó el tribunal:

 

En oposición al principio según el cual la soberanía de los Estados implica su autodeterminación y la consecuente defensa de intereses particulares, enmarcados dentro del límite de sus fronteras políticas, la degradación del medio ambiente, al desbordar estas fronteras, se convierte en un problema global. En consecuencia, su protección se traduce en un propósito conjunto de todos los Estados, que a su vez se preparan para enfrentar un futuro común. Se pueden citar muchos ejemplos sobre las implicaciones globales del deterioro del medio ambiente, el cual por lo general es irreversible: en varias ocasiones la polución afecta a Estados distintos al que contiene la fuente de la misma; el calentamiento de la tierra proviene de actividades que se generan en una multiplicidad de Estados y sus efectos se resienten en todo el planeta; las especies migratorias atraviesan territorios que abarcan diversos Estados; en general, los distintos ecosistemas son multidimensionales y los elementos de cada uno guardan una compleja interrelación, por lo que no contemplan fronteras geopolíticas.

 La anterior posición de la Corte Constitucional ya había sido expuesta de manera diferente cuando había afirmado que el derecho ambiental “[…] es un asunto que escapa las fronteras de cualquier país para convertirse en una preocupación que requiere, siempre, el compromiso universal” (Corte Constitucional, 1995), lo cual no tiene mayor discusión hoy día en el marco de la globalización.

 III. Conclusión

 No nos cabe duda de que Colombia ha dado pasos importantes en busca de garantizar la protección, conservación y recuperación ambiental del país, procesos consolidados aparentemente con la expedición de la Constitución Política vigente en 1991 y la Ley 99 de 1993 por la cual se creó el Ministerio del Ambiente, se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y se organizó el Sina. Sin embargo, el paso de los años y la traída consigo de sus avances, progresos, mayor conocimiento, etc. hacen que sea necesario reconstruir la institucionalidad para asumir los nuevos retos.

 Pese a lo anterior, hay que actuar con responsabilidad y con base en las experiencias, porque como dijo Álvarez (2008: 163),

 

Antes de plantear más reformas parciales al Sina, hay que invitar a los actores a que conozcan a plenitud el modelo conceptual de administración del medio ambiente creado en la Ley 99 de 1993, a que realicen un análisis integral, bien documentado y un poco más objetivo de sus aciertos y desaciertos y promuevan el desarrollo pleno de todos los instrumentos normativos y económicos de los cuales fue dotado el sistema, para que en tales condiciones se pueda aplicar un juicio de valor que resulte correcto y conveniente para el cumplimiento de los cometidos estatales en materia ambiental.

La protección del medio ambiente de todos los colombianos está demandando –y mucho más ante la arremetida de la que ha llamado el presidente Juan Manuel Santos “la locomotora de la minería”– una política muy clara y definida. Eso sí, basada en el desarrollo sostenible. Porque la ciudadanía se tornó más crítica, y éticamente las nuevas generaciones no perdonarán que por “cositeros” aplacemos las oportunidades de dejar atrás la pobreza y acrecentar nuestras posibilidades de crecimiento (Cardona, 2011 b). Tenemos la riqueza en nuestras manos, las enseñanzas de otros en nuestra memoria y el deber de dejar a nuestros hijos y sus hijos una patria mejor. Sin excusas.

  Referencias

 Álvarez Pinzón, Gloria Lucía. “El papel de los diferentes actores del Sina: dificultades y perspectivas”, en El Sina 15 años. Evaluación y perspectivas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2008.

 Amaya Navas, Óscar Darío. “Retos sociales del Sistema Nacional Ambiental”, en El Sina 15 años. Evaluación y perspectivas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2008.

Cardona González, Álvaro Hernando. “Cormagdalena, la única corporación autónoma de origen constitucional y su relación con el Sina”, en Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente, tomo V, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004.

 Cardona González, Álvaro Hernando. “El Sina: los retos de Colombia”, Diario del Huila, 2011.

 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-528 de noviembre 24 de 1994.

 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-418 de 1995.

 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-671 de 2001.

Duque Botero, Jorge Hernán. “Algunos retos pendientes del Sistema Nacional Ambiental”, en El Sina 15 años, Evaluación y perspectivas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2008.

 González Díaz, Andrés. “Los departamentos y sus funciones ambientales dentro del Sina”, en El Sina 15 años. Evaluación y perspectivas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2008.

 González Villa, Julio Enrique. Derecho ambiental colombiano-Parte general, tomo i (primera edición), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2006.

Hurtado Mora, Jorge Iván. “El principio de participación ciudadana en el Sistema Nacional Ambiental”, en El Sina 15 años, Evaluación y perspectivas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2008.

 Inderena-Intercor-Sociedad Colombiana de Ecología. Colombia. Gestión ambiental para el desarrollo, Bogotá, 1989.

 Lozano, Juan. “El Sina y la concurrencia de actores: el mavdt como ente rector de la gestión del componente institucional del Sina”, en El Sina 15 años. Evaluación y perspectivas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2008.

 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Programa de Apoyo al Sistema Nacional Ambiental (Sina ii), financiado con el crédito bid 1556/ OC-CO. Documento creado el 22 de octubre de 2002.

 Procuraduría General de la Nación e Instituto de Estudios del Ministerio Público. Gestión del cambio climático en Colombia-Sina, Bogotá, 2010.

 Procuraduría General de la Nación e Instituto de Estudios del Ministerio Público. El ciclo de la política pública, documento de trabajo para el programa de Políticas Públicas para funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, Bogotá, 2011.

 Uribe Botero, Eduardo y Óscar D. Acosta. La política ambiental del fin de siglo, Bogotá, cerec, 1994.