La gestión ambiental integral: combinación de medios de desarrollo
Álvaro
Hernando Cardona González (*)
Roberto
Lastra Mier (**)
Extracto
La gestión ambiental debe ser revaluada en consideración a
la eficacia que pueda tener en Colombia. Si esta está compuesta principalmente
por una política pública y una acción que la desarrolle, la mejor combinación
de los medios de desarrollo o ejecución puede dar como resultado mejores
indicadores.
El Sistema nacional Ambiental no solo son instituciones y
actores, es el conjunto de todo aquello que hace posible alcanzar el desarrollo
sostenible del país. Y los medios, herramientas o instrumentos de desarrollo de
la acción ambiental cumplen un rol innegable.
Artículo
El artículo 2 de la Ley 99 de 1993, creó al actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia, como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, a fin de asegurar el desarrollo sostenible. Esa misma disposición, establece que le corresponde a este Ministerio, coordinar el Sistema Nacional Ambiental (SINA) “para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación”, es decir, que la coordinación del SINA también persigue alcanzar el desarrollo sostenible.
De disposición de la Ley 99 acabada de mencionar, se desprenden varios aspectos. Corresponde al SINA, coordinado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, hacer la gestión ambiental; y el objeto final de dicha gestión, es lograr el desarrollo sostenible. De tal forma que existe un reparto de competencias; por ejemplo, al Ministerio le corresponde liderar la definición de la política sectorial (Num. 1, art. 5 de la Ley 99 y Num. 1, art. 2 del Decreto Ley 3570 de 2011), y a las corporaciones autónomas regionales les corresponde ejecutar mayormente esas políticas (Num. 1, art. 31 de la Ley 99), aunque esta responsabilidad es compartida con otras entidades ambientales como ocurre con la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia (Num. 2, Art. 2 del Decreto Ley 3572 de 2011) y con las entidades territoriales (Párrafo 2, art. 63 de la Ley 99).
A pesar de lo descrito anteriormente, se reconoce que desde hace rato se prevé en Colombia la íntima relación entre el uso de los recursos naturales renovables y un ambiente adecuado, con los niveles de desarrollo económico que se desean alcanzar. Así se desprende del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (CNRRNN), por la tácita descripción de los artículos 2, 7 y 9. De ahí que, entre otras cosas, la evolución de la gestión ambiental demuestra el tránsito de la misma desde un enfoque antropocéntrico a una orientación a la sostenibilidad (Vidal & Asuaga, 2021, p. 115).
La normatividad ambiental no define qué es gestión,
política pública o acción ambiental (Cardona González, 5 de mayo de 2021, p.
14) por eso forzosamente se tiene que acudir a la doctrina. Así que el concepto
de gestión tiene varias versiones en la doctrina, uno es el de Gómez Orea
(2003, p. 163):
la realización de diligencias para ejecutar un objetivo, implica la propia identificación del objetivo; en la identificación de éste interviene la planificación ambiental que define el curso de acción hacia el futuro objeto de la gestión; así el término gestión se refiere también a las diligencias necesarias para ejecutar los planes y, en el campo del medio ambiente, la gestión ambiental se refiere a la ejecución de la planificación ambiental.
Para algunos, el concepto de gestión ambiental puede ser más simple: la “estrategia mediante la cual se organizan las actividades que afectan al medio ambiente con el fin de lograr una adecuada calidad de vida, previniendo o mitigando los problemas ambientales” (Arteta, Moreno & Steffanel, 2015, 195-196). Seldem (1973, como se citó en Ecopetrol, 1994, p. 62) la define como “la conducción, dirección y control por el gobierno de los usos de los recursos naturales, mediante determinados instrumentos, los cuales incluyen medidas económicas, reglamentación y normativización, inversiones públicas y financiamiento, requisitos interinstitucionales y judiciales”.
En el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible (Decreto 1076 de 2015) se hallan tres segmentos en los que se menciona la gestión ambiental: cuando trata sobre los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR), cuando trata sobre la gestión ambiental territorial y cuando trata sobre los departamentos de gestión ambiental de las empresas a nivel industrial. Acudiendo a los primeros, podríamos decir que la gestión ambiental es la integración de todas las acciones y de todos los actores con el fin de que el proceso de desarrollo avance hacia la sostenibilidad (Art. 2.2.8.6.3.1).
Respecto de los componentes de la gestión ambiental, también existe varios conceptos y por tanto discrepancias. Por ejemplo, Massolo (2015, pp. 17-18a) dice que los elementos básicos de la gestión ambiental son: a) la política ambiental; b) la planificación; c) la implementación y funcionamiento; d) el control y la acción correctiva; e) la revisión de la gestión. Entre tanto, García (1989, p. 321) sostiene que esta está integrada por: a) identificación; b) evaluación; c) jerarquización; d) control, y; e) monitoria. No puede dejarse por fuera, como elemento de análisis más profundo que el artículo 2.2.8.6.3.2. del Decreto 1076 de 2015, expresa que son componentes del plan de gestión ambiental regional: a) un diagnóstico ambiental, que insinúa el análisis del estado de los recursos naturales renovables, los elementos ambientales y el medio ambiente en un momento determinado; b) una visión regional, que insinúa ser la decisión sobre qué hacer para remediar las problemáticas sectoriales; c) unas líneas estratégicas, que por su parte insinúa que sean las acciones e instrumentos de acción que deben emplearse y combinarse para lograr los propósitos adoptados (soluciones); y, d) unos instrumentos de seguimiento y evaluación, que finalmente son necesarios para medir los logros o fracasos de la gestión y muestra los ajustes que son necesarios para corregir las actividades (la manera como se ejecutan o combinan los instrumentos de acción).
A estas alturas de las conceptualizaciones y argumentos, es comprensible aceptar que existen diversas maneras y un amplio abanico de medios o herramientas, para lograr lo que la estrategia, acciones e instrumentos de acción proponen para remover los obstáculos y alcanzar el desarrollo sostenible. Como dicen Ucrós Fajardo y Nova Arias (2022, p. 131) la gestión ambiental inicia y se ejecuta con una serie de actividades que deben traducirse en el logro de las metas planificadas.
En el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015, se hallan varias expresiones que sirven para confirmar que el manejo o administración de los recursos naturales renovables o de los impactos ambientales de obras o proyectos, es decir, la acción ambiental, implica utilizar instrumentos adecuados. Dicho de otra manera, allí hallamos que existe una relación entre gestión ambiental, estrategia e instrumentos para la acción sectorial. Algunas son: el artículo 2.2.2.1.1.3. cuando relacionan “…las estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, que contribuyen como un todo al cumplimiento de los objetivos generales de conservación del país.”; el artículo 2.2.3.5.1.5. cuando relaciona la gestión integral del recurso hídrico (gestión ambiental) con “los diferentes instrumentos de gestión del recurso”; el artículo 2.2.9.4.1.4. cuando trata sobre las líneas y fuentes de financiación del Fonam, y al respecto dice “Los recursos con destinación específica provienen de los recaudos que se generan por la administración y manejo de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los servicios de evaluación y seguimiento de licencias y demás instrumentos de control y manejo ambiental, las multas y los recursos para ejecución de proyectos en la Amazonía colombiana”; el artículo 2.2.9.4.1.6. que menciona a los “…instrumentos de control y manejo ambiental”; y, el artículo 2.2.9.6.1.6., que menciona a los “instrumentos de planificación y administración del recurso hídrico” (todos los subrayados fuera de texto).
Considérese que la estrategia es un plan mediante el cual se busca lograr una meta. Esto puede ser aplicado en diversos ámbitos como el militar o el empresarial (Economipedia, 2023). Siempre manteniendo los derroteros que ya desde el CNRRNN se contemplaron: “integralidad, globalidad y orientación filosófica” (Restrepo Puentes, 2004, p. 544). El Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, adoptado mediante el Decreto Ley 2811 en el año 1974, introdujo y describió algunos “medios de desarrollo” (Parte III del Libro Primero) o instrumentos mediante los cuales se ejecuta la política pública ambiental. En su orden: los incentivos y estímulos económicos (Título I, artículo 13); la acción educativa, uso de medios de comunicación social y el servicio nacional ambiental (Título II, artículos 14 al 17); las tasas retributivas de servicios ambientales (Título III, artículos originales 18 y 19); el sistema de información ambiental (Título IV, artículos 20 al 24); las inversiones financieras estatales en obras y trabajos públicos ambientales (Título V, artículos 25 y 26); la declaración de efecto ambiental (Título VI, artículos originales del 27 al 29); de la zonificación (Título VII, artículo 30); y de las emergencias ambientales (Título VIII, artículo 31).
No obstante, lo que contiene el CNRRNN, se han identificado muchas más herramientas e instrumentos para la gestión ambiental. Por ejemplo, Massolo (2015, p. 13c) sostiene que se pueden contar como instrumentos, medios o herramientas de la gestión ambiental a: a la legislación Ambiental; la educación ambiental; al ordenamiento territorial; los estudios de impacto ambiental; a las auditorías ambientales; a los análisis del ciclo de vida; al etiquetado ecológico; al ecodiseño o diseño ambiental; a la aplicación de modelos de dispersión de contaminantes; a los sistemas de diagnóstico e información ambiental; a los sistemas de gestión ambiental; y a las certificaciones.
Como sea que los denominemos, los medios de desarrollo de la acción, herramientas o instrumentos ambientales se pueden clasificar en: a) Preventivos; b) Correctivos, y; c) De conservación y mejoramiento (Massolo, 2015, pp. 12-13b). En la doctrina colombiana poco se ha dicho; por ejemplo, Rodríguez Becerra (et al., 1996, p. 9) ha sostenido que se pueden distinguir dos clases de instrumentos económicos en favor de la gestión ambiental, aquellos cuya razón de ser es modificar el comportamiento de los actores para hacer que sus acciones sean amigables con el ambiente natural y aquellos cuyo principal objetivo es el de generar recursos para la gestión ambiental. Sobre estos mismos tipos de instrumentos se hay una tangencial explicación de Macías Gómez (1998, p. 174) quien sostiene que estos han buscado, orientar de alguna manera el comportamiento social hacia la protección ambiental, sustituyendo a las normas. Se puede advertir que sólo se refieren a determinados tipos de instrumentos, medios o herramientas de desarrollo de la acción sectorial.
Si el proceso de desarrollo de una manera sostenible, “requiere un análisis integral que corresponda a la multirracionalidad de los objetivos” (Carrizosa Umaña, 1992, p. 171), lógicamente se requiere una combinación de instrumentos o medios para alcanzar las metas de las políticas públicas del sector. Múltiples problemas, causas y consecuencias requiere de pluralidad de medios.
Por lo recién afirmado, como sea que se clasifiquen, parece ser cierto que la mayor efectividad de los instrumentos de gestión ambiental se logra cuando son aplicadas a priori, no sólo en términos ambientales sino también económicos y sociales, logrando una mayor eficiencia en el uso de los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales, y una reducción en la generación de impactos ambientales por obras o proyectos, y una racionalidad en el costo que eso trae consigo. Pero el mayor valor de la combinación de herramientas o medios para la gestión ambiental, del tipo preventivo, es que permite evitar posibles conflictos socio ambientales, que, entre otras consecuencias, cuando ocurren, traen consigo el acomplejamiento de la solución estructural, más dificultad para las implementaciones y altos costos.
A manera de conclusión puede afirmarse entonces que dados los múltiples actores y factores que inciden en la adecuada administración de los recursos naturales renovables y el medio natural, es decir, en la gestión ambiental, es necesario detenerse en el análisis de la combinación de instrumentos de la acción ambiental ante determinado propósito. Seguramente todos serán necesarios. Y no pueden excluirse los indicadores medioambientales que son de utilidad para identificar, medir y cuantificar los impactos de los Estados y las organizaciones, para la evaluación de su desempeño, constituyendo un importante instrumento para la toma de decisiones y, sobre todo, la mejora continua a fin de lograr el desarrollo sostenible (Vidal & Asuaga, 2021, p. 116).
(**) Alvaro Hernando Cardona González. Docente e investigador. Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia. mailto:alvaro.cardona@uexternado.edu.co
(*) Roberto Lastra Mier. Docente investigador. Facultad de Ciencias Jurídicas. Universidad del Atlántico. mailto:robertolastra@mail.uniatlantico.edu.co
Bibliografía
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Cardona González, A. H. (5 de mayo de 2021). “Gestión, Políticas y Gestión Ambiental”. Diario del Huila. Neiva
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Economipedia. (2023). Estrategia. Disponible en https://economipedia.com/definiciones/estrategia.html
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García, L. C. (1989). “El arte y la ciencia de las evaluaciones ambientales de proyectos hidroeléctricos en Colombia”, en Colombia. Gestión ambiental para el desarrollo. Bogotá: Sociedad Colombiana de Ecología.
Gómez Orea, D. (2003). Evaluación de Impacto Ambiental: un instrumento preventivo para la gestión ambiental (2° ed.). Madrid: Ediciones Mundi-Prensa
Macías Gómez, L. F. (1998). Introducción al Derecho Ambiental. Bogotá: Legis SA.
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Rodríguez Becerra, M.; Uribe Botero, E. & Carrizosa Umaña, J. (1996). Instrumentos económicos para la gestión ambiental en Colombia. Bogotá: Fescol-Cerec.
Restrepo Puentes, M. T. (2004). “El Código colombiano de los recursos naturales renovables y el desarrollo jurídico de la biodiversidad como elemento integrador de la gestión ambiental”, en Evaluación y perspectivas del Código Nacional de Recursos Naturales de Colombia en sus 30 años de existencia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
Ucrós Fajardo, J. C. & Nova Arias, J. I. (2022). Medio ambiente para gerentes. La gestión ambiental desde la perspectiva de la gerencia de proyectos. Bogotá D.C.: Grupo Editorial Ibáñez.
Vidal, A. & Asuaga, C. (2021). “Gestión ambiental en las
organizaciones: una revisión de la literatura”. En Revista del Instituto
Internacional de Costos, No. 18, (pp. 84-122)
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