jueves, julio 07, 2005

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL PARA EL MEDIO AMBIENTE Y SUS COMPETENCIAS

"Sólo quien comprende la naturaleza puede dominarla" Francis Bacon (1561-1626) INTRODUCCION Los criterios que se presentan a consideración de los estudiosos del derecho ambiental, constitucional y civil y de otras ciencias relacionadas con ellos, tales como la planificación, el ordenamiento territorial, el derecho administrativo, la organización municipal, la estructura del poder público en Colombia, etc.; cumplen con la exigencia de analizar y debatir alguno de los tópicos que surgen de comparar la normatividad ambiental, aún novedosa en Colombia, y el también novel ordenamiento territorial del Estado propuesto por la Constitución Política de Colombia. El tema escogido, de manera particular, busca hallar las posibles relaciones o conflictos normativos del derecho ambiental, surgidos del ordenamiento territorial propuesto por la Constitución Política expedida en 1991 donde se introducen las nociones de la autonomía de las entidades territoriales del Estado, probablemente sobre el esquema de organización territorial español contenido en la Constitución de 1978, igual busca sentar premisas para resolver el conflicto normativo entre disposiciones que reglamentan los usos del suelo y los de ordenamiento territorial.(1) Esta investigación, expuesto más a manera de ensayo, pretende no solo constituirse en uno más para satisfacer el ánimo de discusión que alienta al autor, sino en el acercamiento voluntario y oportuno sobre un tema que en materia constitucional colombiana ha de despertar en el futuro gran controversia. La Constitución Política colombiana de 1991, estableció nuevas maneras de organizar el Estado desde la óptica del territorio.(2) Independientemente de las razones reales o materiales que a ello dieron lugar, este ensayo busca definir y proyectar las nuevas posibilidades de organización basados en las experiencias legales de antes de 1991 y en particular en la Constitución Española de 1978. Recuérdese que si bien es cierto, la nueva organización territorial colombiana conserva la que contenía el Artículo 5 de la Constitución de 1886(3), el Artículo 286 de la nueva contempla una nueva forma de división geopolítica, la de los territorios indígenas, y la posibilidad de crear las provincias y regiones propias del régimen de las autonomías español. Finalmente es conveniente advertir que el tema ha sido abordado desde la perspectiva del derecho ambiental en formación en Colombia, porque las formas de organización territorial del Estado influyen en la organización y jerarquía del Sistema Nacional Ambiental SINA y en la distribución de competencias ambientales entre las diversas formas de organización territorial de Colombia. ________ (1) ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REGLAMENTACIÓN DE USOS DEL SUELO. Álvaro Hernando Cardona González; ensayo publicado en la revista "Cifras Huilenses" de la Contraloría Departamental del Huila, Neiva 2000. (2) Ibídem. (3) CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA - Antecedentes, comentarios y jurisprudencia. Rafael Ballén M.; segunda edición, ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá 1995 p. 452 JUSTIFICACION El tema propuesto, sobre la característica que tiene el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado en relación con el derecho ecológico y en particular con las competencias de las entidades territoriales, que tiene que existir sobre una estructura jerarquizada tanto normativa como territorial, está influenciado grandemente por la Constitución española de 1978 en lo que tiene que ver con la organización territorial y con la introducción del principio de “la autonomía” para las entidades territoriales. Y todo ese complejo tema de la organización territorial y el establecimiento de competencias está a su vez estrechamente ligado con los principios y distribución de competencias ambientales señalado por la Ley 99 de 1993 que creó y organizó el Sistema Nacional Ambiental SINA (también llamada Ley del medio ambiente). Así creemos que el reto que nos plantea el profesor Jaime Vidal Perdomo en su cátedra sobre regionalización, descentralización y administración local, nos viene como anillo al dedo para tratar de acercarnos a los temas ambientales que serán de gran controversia nacional cuando la Ley, en ejercicio de la potestad constitucional del Artículo 286 de la Constitución Política colombiana, cree las regiones y provincias como nuevas formas posibles de entidades territoriales. Incluso hoy, cuando sea necesario definir las competencias de las entidades territoriales a as que se les niega tal carácter, manteniéndolas subordinadas en grado de resguardos, en contra del principio general de derecho (constitucional) de la vigencia inmediata de la Constitución. I. IMPORTANCIA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL PARA EL MEDIO AMBIENTE Ya habíamos afirmado, en el capítulo sobre la justificación de este ensayo, que el ordenamiento administrativo y jurídico del Estado debe ir soportado sobre una estructura jerarquizada funcional y territorial. Eso significa que ya se ha probado que sólo puede éste subsistir cuando se ha organizado territorialmente para poder cumplir con los cometidos estatales de mejor manera; y esto a través de un esquema de desconcentración y luego de descentralización de las funciones del Estado o lo que llaman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ operando “...un sangrado del hasta ahora omnipresente poder del Estado en beneficio de las llamadas Comunidades Autónomas,..”(1) entendidas estas como nuestras entidades territoriales. Aceptando entonces que es necesaria una organización o una división del territorio para efectos de dotar a cada parte de unas funciones y competencias dentro del principio de la autonomía intrínseco de estas células territoriales, vemos que surge lo que también llaman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(2) una dualidad entre las normas estatales y las autonómicas (para el caso colombiano aún estas normas “locales” no son autonómicas como en el caso español). De este fenómeno que venimos comentando, tampoco escapan las normas dictadas bajo el ejercicio de las competencias que la Ley 99 de 1993 del Medio Ambiente y creación del Sistema Nacional Ambiental SINA. La Ley 99 de 1993, consagra las funciones ambientales que, dentro de las atribuciones constitucionales (Artículos 285 y siguientes), corresponden a los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas (vale anotar que la citada Ley también incluye competencias especiales a los grandes centros urbanos o ciudades de más de un millón de habitantes). Siguiendo inicialmente el contenido del Artículo 5 de la Constitución de 1886, el Artículo 286 de la Constitución Política de Colombia de 1991 (la cual entró en vigencia el 4 de julio de ése año) describe las entidades territoriales en las cuales se ordena desde el punto de vista del territorio al Estado. Incluye sin embargo dos innovaciones(2): por un lado incluye por fin a los territorios indígenas dentro de las llamadas entidades territoriales; y por el otro, deja abierta la posibilidad de dar en el futuro el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias siguiendo el esquema de regionalización de los Artículos 137 y siguientes de la Constitución Española de 1978. En el orden de ideas anotado, la Constitución colombiana en su proceso de descentralización, además de definir y describir las entidades territoriales, estableció (Artículo 288) que a través de la Ley se definirían las competencias para éstas. Osea que la distribución de competencias entre las diferentes entidades en las cuales se ha dividido el territorio colombiano para lograr los fines estatales se hace siguiendo el factor territorial como principal referencia. La importancia del factor u ordenación territorial del Estado para el Medio Ambiente, está fincada precisamente en que la definición de las competencias ambientales sigue ésa orientación sólo que adquiere el territorio una mayor dimensión por las implicaciones que tiene la división territorial para un instrumento de planificación ambiental como es “el ordenamiento territorial” y entendido este como el orden que el Estado impone sobre los usos del suelo y las normas bajo las cuales se pueden hacer el aprovechamiento de los recursos naturales. Ahora, cuando uno lee en el libro de GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(4) sobre las características del ordenamiento jurídico-administrativo, que una de ellas es la “estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico-administrativo”, no deja de sorprenderse cuando estudia los principios básicos sobre los cuales se desarrolló el tema de las competencias ambientales de las entidades territoriales. Por qué? Porque el Artículo 63 de la Ley 99 de 1993, precisamente establece 3 principios normativos bajo los cuales se rige el proceso de distribución de las competencias de las entidades territoriales en materia ambiental. Estos principios son los de “armonía regional”, “gradación normativa” y “rigor subsidiario”. Efectivamente la Ley 99 de 1993 en su Artículo 63 denomina como Principios normativos generales aquellos mínimos presupuestos, que considerados en el área ambiental, permiten la ejecución de las funciones de las entidades territoriales a "fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación…". Estos principios, enfatizan ése carácter de estructura jerarquizada que debe tener el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado. Responden a ése criterio y de tal manera que, cuando la misma Ley 99 de 1993, crea y organiza el sistema nacional ambiental SINA, establece una clara y rígida jerarquía descendente: Ministerio del Medio Ambiente, corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios.(5) ______ (1) CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández; editorial Civitas; Bogotá 1995 p. 65 (2) Ibídem. (3) CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - Antecedentes, Comentarios y Jurisprudencia, Rafael Ballén M.; segunda edición, ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá 1995 p. 452 (4) CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández; editorial Civitas; Bogotá 1995. (5) LEY 99 DE 1993. Parágrafo Artículo 4. II. LA INSERCION DE LA DIMENSION AMBIENTAL EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION Para nosotros es claro que la Constitución Política de Colombia al establecer en su primer artículo la manera como se define y organiza el Estado colombiano, y advertir que adopta una forma de República descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, no hizo distinción en las funciones que para la descentralización o para la autonomía de las entidades territoriales debían fijarse a estas. Son todas. Incluso las ambientales. Es claro también que, como consecuencia con lo anterior, el Artículo 288 facultó a la Ley para que fijara las competencias ambientales, entre otras, para las entidades territoriales. Ya había previsto el Acto Legislativo No. 1 de 1986, por el cual se reformó la anterior Carta en procura de la descentralización administrativa, política y fiscal de los municipios, que no podía concebirse un nivel de desconcentración mayor que la descentralización acompañada necesariamente de funciones que se pudieran desarrollar y alcanzar con autonomía administrativa y fiscal por las unidades territoriales. Y por supuesto, con la expedición de la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, esto también debió hacerse con las funciones y competencias que necesariamente se originaron en materia ambiental y de manejo de los recursos naturales para los departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas. De otro lado, a partir del proceso de descentralización y regionalización, la planificación local o municipal establece las condiciones para una planificación participativa exclusivamente en los asuntos que atañen directamente a la comunidad, esto es, construcción y mantenimiento de infraestructura básica, educación y salud, recreación, relaciones campo ciudad y otros más entre los cuales destacamos los relacionados con la preservación y recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables (sobre los recursos no renovables no se trata pues el Estado se reserva su manejo y aprovechamiento). No obstante, la fragmentación de la toma de decisiones y el proceso de la planificación en ciertas áreas político-administrativas de distinto tamaño e importancia relativa, generan un vacío en aquellos asuntos supralocales y subnacionales que sólo recoge la planificación regional, revitalizada y en un nuevo contexto social y político, por cuanto parece ser la instancia en la cual se optimiza la gestión y el manejo de la problemática territorial, el inventario, evaluación y control de los recursos naturales, la planificación y ordenamiento de cuencas hidrográficas, etc,.(1) La planificación es pues necesaria para que, como lo afirman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(2) sea posible el principio de competencia. Ellos afirman “Aparece aquí un principio nuevo de relación internormativa, el principio de competencia: las normas autonómicas surgen en ámbitos competenciales que a favor de las respectivas Comunidades ha reservado la Constitución,..” afirmación que por supuesto hacen frente a la Constitución española de 1978 pero que bien nos sirve para efectos de este ensayo. Estos mismos autores plantean que el derecho administrativo aporta la conciencia de una tercera dimensión que supone una diferenciación esencial entre las distintas normas escritas y ese planteamiento coincide, como si hubiera un acuerdo expreso para ello a pesar de las diferencias cronológicas, con la normatividad ambiental colombiana, más contemporánea, que se esforzó por aprovechar al máximo el factor de competencias sobre la base de una división territorial del Estado. Así en Colombia y en la rama del derecho público ambiental, encontramos el mejor ejemplo de la característica anotada del ordenamiento jurídico-administrativo en el texto estudiado de GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ. Podemos agregar lo que sobre estos aspectos a afirmado la Corte Constitucional: “… El grado de descentralización o autonomía; se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creación y aplicación de las normas. Aquí, es necesario introducir el elemento revitalizador: habrá normativos caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros por la plena dependencia(...) En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralización cualitativas y cuantitativas con la unidad de la organización de la comunidad estatal. Tales formas se manifiestan a través de entes territoriales (Departamentos, municipios) o de una racionalización de las funciones administrativas (v. gr. Corporaciones Autónomas Regionales)…La Carta de 1991 en varias instancias emplea la noción de autonomía como sinónimo de poder de regulación normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas. Así, respecto a la autonomía que se reconoce en favor de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses dentro de los contornos y límites dados por la Constitución y la ley, corresponden a esta clase, competencias tales como las que en el artículo 300 se atribuye a las asambleas para “… expedir disposiciones relacionadas con el turismo, el transporte y el ambiente…, dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal…”. Y las que el artículo 313 concede a los concejos municipales para: “… reglamentar los usos del suelo...dictar las normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”.(subrayado nuestro)(3) El Ministerio del Medio Ambiente tiene como función principal la definición de las políticas, criterios y regulaciones, casi siempre de carácter general, a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible (arts. 2 y 5 Nos. 2,10,11,12,25 y 42).(4) Con respecto a la determinación de lineamientos por parte del nivel nacional, la Corte Constitucional también expresó: “Al conferirse a las autoridades centrales de la república el monopolio de la expedición de las bases, los principios y las directrices, se está poniendo en práctica el principio de igualdad…Las bases generales admiten la existencias de excepciones o de modalidades locales. La igualdad consagrada en el artículo 13 no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias(...) Lo unitario, superior por su alcance, por ser la integración sustancial de los diferentes elementos y comprender materias sólo a él reservadas no puede comprimir hasta la extinción el derecho de lo autónomo a expresarse en el manejo de sus propios asuntos o de los diversos a hacer valer su diferencia sacudiéndose de la homogeneidad o de lo específico a seguir un curso y un desarrollo que sin negar las pautas generales puedan crear un ámbito propio".(5) Estas son las ideas que se encarnan en la Carta Política que bien pueden considerarse como manifestaciones de la diversidad del vademécum de competencias para las entidades territoriales de Colombia en materia ambiental, que de manera general se conciben como el límite del elemento dominante que no podrá serlo hasta el punto de anular la autonomía y coartar sus legítimas expresiones. _________ MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO, Ernesto Guhl N., Tercer Mundo Editores, pag.128 CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernandez; editorial Civitas S.A., Pag. 65 (3) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-517 de septiembre 15 de 1992. (4) CONCEPTO No. 25 COMITÉ JURÍDICO DEL SINA. La Ceja, Antioquia, diciembre 19 de 1996. (5) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-474 de agosto 6 de 1992.

9 comentarios:

Anónimo dijo...

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ALVARO HERNANDO CARDONA GONZALEZ dijo...

Querida Diana, En verdad es una diferencia que deriva de qué es Medio Ambiente y qué es Ecología.
Hoy se prefiere hablar de Derecho Ambiental porque es el régimen de los Recursos Naturales lo que se quiere regular y no solo las relaciones del hombre con ellos.

ALVARO HERNANDO CARDONA GONZALEZ dijo...

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