Nuevas visiones y
prospecciones sobre el Sistema Nacional Ambiental colombiano
Álvaro
Hernando Cardona González (*)
(Artículo incluido en el Tomo XI, de Lecturas sobre derecho del Medio Ambiente, publicado por la Universidad Externado de Colombia)
Introducción
El
Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado
de Colombia en buena hora continúa con su propósito de poner en consideración
de los estudiosos pareceres diversos y también diversos temas jurídicos
relacionados con la problemática ambiental. Y no necesariamente sobre los
aspectos regulatorios referidos al medio ambiente o al uso de los recursos naturales,
sino también sobre todos los actores, recursos, competencias y normas
involucrados.
¿Cómo
no va a ser importante tratar sobre la figura del Sina, que fue creada
justamente para aglutinar y articular todo alrededor del interés de conservar y
recuperar el ambiente natural, para garantizar un modelo de desarrollo nacional
basado en la sostenibilidad? ¿Cómo no va a ser importante volver sobre las
nuevas visiones que pueden generarse sobre el instrumento legal creado para
intentar hacer coherente y unívoca la política y acción del Estado colombiano
dedicada a atender la problemática ambiental?
Cuando
se expidió la Ley
99 de 1993 se consideró que todo el andamiaje institucional de tipo ambiental
que hasta entonces existía (como las corporaciones autónomas regionales que se
habían empezado a crear desde 1954 y se conservaban) o que a partir de dicha ley
se creaba (como los institutos de investigación e información ambiental, los
grandes centros urbanos o las funciones ambientales que expresamente se asignaron
a las entidades territoriales) estuviera no solo organizado sino que trabajara
coherentemente en busca de objetivos comunes. Se veía ya necesario que, aunque
complejo, como compleja la tarea de conservar y recuperar nuestro medio
ambiente, hubiera entidades públicas y responsabilidades privadas que actuaran
con unos mismos propósitos. No hay que olvidar que el artículo 8.º de nuestra Constitución
Política había expresado que “Es obligación del Estado y de las personas
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”.
Precisamente
aquella norma, la Ley
99, desde el numeral 10 de su primer artículo aceptó que “La acción para la protección y recuperación ambientales
del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las
organizaciones no gubernamentales y el sector privado […]”. Y por las mismas
razones, expresó en esta misma disposición, pero ahora en su numeral 14 que “Las
instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base
criterios de manejo integral del medio ambiente […]”.
Tampoco es casualidad que los denominados “principios generales
ambientales” deben “[…] operar como pautas de interpretación y de organización del Estado, […]” (Corte
Constitucional, 1994) (énfasis nuestro). Porque dentro de ellos se halla el principio de armonía regional, en los términos de la Ley 99 de 1993 (art. 63), que
establece la regla general para las entidades territoriales de que “[…] ejercerán sus funciones
constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos
naturales renovables, de manera
coordinada y armónica, […] a fin de
garantizar un manejo unificado, racional
y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente
físico y biótico del patrimonio natural de la nación” (énfasis nuestro).
Y tampoco lo es que en 1991 el
constituyente colombiano, comprendiendo la preocupación mundial por consagrar
mecanismos efectivos para la protección del medio ambiente y la imperiosa
necesidad de garantizar un modelo sostenible de desarrollo, incluyó en la Constitución una
serie de principios, derechos y deberes, inmersos dentro de la noción del
Estado social de derecho que, a la vez que buscan alcanzar los fines
mencionados, permiten al hombre vivir dentro de un medio ambiente apto en que
pueda desarrollar su existencia en condiciones dignas (Corte Constitucional,
2001).
El
medio ambiente relaciona aspectos que tocan con el manejo, uso,
aprovechamiento, conservación y recuperación de los recursos naturales, el
equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y
cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre, entendido,
bajo un concepto biocéntrico, como parte integrante de ese mundo natural. Tarea
compleja que como tal requiere de responsabilidades compartidas entre Estado y
ciudadano, y de parte del Estado, de una también compleja distribución de
responsabilidades institucional. Eso sin dejar de lado la necesidad de
especializar las tareas científicas, técnicas o jurídicas, por mencionar
algunas, involucradas.
Este
es y para ello es el Sina o Sistema Nacional Ambiental. Para no decirlo en los
mismos términos con que lo hace la normatividad que lo creó, es un mecanismo
legal de articulación de las acciones públicas y privadas para conservar y recuperar
el medio ambiente colombiano cuyo propósito fundamental es hacerlas unificadas,
racionales, coherentes y eficaces.
Ahora, estamos de acuerdo, como dice Amaya Navas (2008: 80-81), en que
El
eje articulador del Sistema Nacional Ambiental es el desarrollo sostenible,
entendido como aquel que conduce al crecimiento económico, a la elevación de la
calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales
renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de
las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias
necesidades.
Porque con el cambio constitucional de 1991 Colombia se
consagró a un nuevo modelo de desarrollo basado en la sostenibilidad, y ello
como anticipo de lo que en su momento iba ser el paradigma de la Conferencia de
Río de Janeiro de en 1992.
I. Nuevas visiones sobre el
Sina
Son más de quince años desde que
se expidió la Ley
99 de 1993, que es la norma por la cual se creó el Sina. Entre
tanto, se expidieron normas que incorporaron nuevos mecanismos de participación
de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas; se crearon los denominados “distritos con régimen especial” (Ley 768 del 31 de julio de 2002) que aumentaron la institucionalidad con
responsabilidades ambientales; se impusieron y definieron expresas tareas
ambientales a las empresas privadas (Decreto 1299 de 2008); aumentaron también
las tareas y funciones ambientales para las entidades territoriales (como ejemplos tenemos la Ley 1083 de 2006 sobre movilidad y uso de
combustibles alternativos, o el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición de
residuos sólidos) y fueron necesarios pronunciamientos de las cortes
para desarrollar aspectos no precisos de la nueva naturaleza jurídica que la Ley 99 había dotado a las corporaciones autónomas regionales ( por ejemplo, las
sentencias C-013 de 1994, C-423 de 1994, C-305 de 1995, C-428 de 1997 y C-295
de 1998) que hacen necesario adoptar nuevas visiones sobre el Sina. Y
sin duda esta es una sugerencia para la revisión normativa de los componentes,
estructura institucional y recursos disponibles que hacen parte del Sina.
Para esta
tarea de revisión, sobre la base de una nueva visión del Sina es fundamental
tener presente cuáles son sus principios rectores, que, al decir de Amaya Navas (2008: 80-81),
se pueden resumir así:
a. El desarrollo económico y
social de Colombia estará orientado, desde 1991, por un modelo sostenible;
b. En consecuencia, la
biodiversidad nacional, que es estratégica, deberá ser protegida
prioritariamente y será explotada en una forma sostenible;
c. En materia de utilización
de agua, como está establecido en el Decreto Reglamentario 1541 de 1978, el
consumo humano será la máxima prioridad;
d. Las políticas ambientales
se basarán en la mejor evidencia científica disponible y se deberán tomar
medidas tendientes a evitar posibles daños irreversibles graves, inclusive si
tal evidencia es incompleta (lo cual lo constituye el principio de precaución);
e. La variable de los costos
ambientales se incorporará en las políticas y los mercados para ayudar a
conservar el medio ambiente;
f. La protección del medio
ambiente será una labor coordinada entre el Estado, las comunidades, las ONG y
el sector privado, y para fomentar está visión el Estado apoyará el desarrollo
de las ONG ambientales y podrá delegarles a estas últimas ciertas funciones del
gobierno (lo cual ocurre, entre otras cosas, permitiendo que éstas hagan parte
de los consejos directivos de los denominados entes corporativos); y
g. Los estudios de impacto
ambiental serán el instrumento determinante para decidir si se deben adoptar
medidas que eviten, mitiguen, corrijan o compensen los efectos al medio
ambiente en la ejecución de obras o proyectos.
Para
su funcionamiento, el Sina cuenta con una serie de instrumentos, entre los
cuales se destacan cuatro: 1. el marco normativo y en particular la legislación
ambiental colombiana; 2. los mecanismos de financiación, instrumentos
económicos y fuentes de cooperación internacional; 3. los instrumentos de
planificación; 4. los mecanismos de participación ciudadana.
A. Una revisión a los antecedentes del
Sina
Para nosotros (Cardona, 2011), pueden ser cuatro los
orígenes del Sina:
1. La experiencia del Sintap o Sistema
Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria, legado por el Ministerio
de Agricultura y que fuera reglamentado por el Decreto 077 de 1987.
El
Sintap fue un instrumento creado por el Ministerio de Agricultura como
consecuencia de la multiplicidad de acciones e instituciones agropecuarias
desarticuladas que empezaron a actuar con ocasión del proceso de
descentralización territorial ordenado por el acto legislativo número uno de
1986, que otorgó a los municipios, además de la descentralización
administrativa, la política y fiscal.
2. La propuesta del Sistema Nacional Ambiental (Sisnam), que contenía la ponencia
de Darío Vallejo Rendón, expuesta
durante el V Congreso Nacional de Ecología (Inderena, 1989: 265-276). Propuesta
que es casi idéntica a la que finalmente fue adoptada por la Ley 99 de 1993.
Como decíamos atrás, esta propuesta era prácticamente idéntica, al menos
en cuanto al concepto y objetivos, a la que finalmente adoptó la Ley 99 de
1993. Sin embargo, para entonces no se concebía al Sisnam como integrado por
las normas, recursos y políticas como hoy quedó establecido.
3. Por surgimiento de conflictos regionales con
ocasión de la creación, desde 1954, de corporaciones autónoma regionales como entes
de desarrollo. Fenómeno muy bien explicado por Eduardo
Uribe Botero y Óscar D. Acosta
(1994: 95).
La verdad, tiene que ver un poco con el mismo
fenómeno señalado para lo que ocurría en los años sesenta y setenta con la
multiplicidad de entidades creadas y actuantes en el sector agropecuario. Pero
además, señala que podría ser resultado de los conflictos suscitados entre
todas las corporaciones autónomas regionales creadas entre 1954 y finales de
los ochenta con las diversas dependencias del Departamento Nacional de
Planeación. E incluso, que el Sina surge como necesidad de aclimatar los
conflictos y discusiones entre las corporaciones autónomas regionales y las
oficinas de planeación que empezaron a crearse luego de la reforma
constitucional de 1986 que dotó de mayor autonomía presupuestal, financiera y
política a los municipios.
4. Como efecto de la sentencia de la Corte
Constitucional colombiana T-411 de 1992, según lo expuesto por el profesor González Villa (2006: 175-177), ya que allí señala este investigador que
en los preámbulos de dicha sentencia la Corte resalta la multiplicidad de
actores que convergen en el desarrollo de lo que por primera vez llamó dicho
órgano jurisdiccional “la Constitución Verde”, refiriéndose a la Carta Política
de 1991.
Sobra destacar que la sentencia se conoce dentro del
año anterior a la expedición de la Ley 99 de 1993 (que es del 22 de diciembre
de dicho año). Y que fue consultada y tuvo alcances en las discusiones que
sobre el texto del proyecto legislativo tuvieron lugar en el Congreso de la
República de Colombia.
B. Una
revisión a la estructura del Sina
El
Sina está encabezado por el hoy Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial como organismo rector de la política y la normatividad
ambiental y por tanto máxima autoridad institucional del Sina. Lo integran,
además, 28 corporaciones autónomas regionales y ocho denominadas “de desarrollo
sostenible”, porque tienen un régimen especial señalado por la Ley 99 de 1993. También hacen
parte del Sina la
Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales
Naturales, con una relación institucional y administrativa muy cercana al
Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y la Corporación Autónoma
Regional del Río Grande de la
Magdalena (Cormagdalena).
También
hacen parte del Sina cinco institutos de investigación, encargados de dar el
soporte técnico y científico a toda la gestión ambiental en el país.
Con
el mismo nivel protagónico en la gestión, hacen parte del Sina otras entidades
estatales que aunque su objeto principal no es de carácter ambiental, sí tienen
responsabilidades de articulación con las que sí las tienen. No hay que olvidar
que también hacen parte del Sina todas entidades públicas que realizan
actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo
tecnológico en el campo ambiental. En consecuencia,
también hacen parte el Departamento Nacional de Planeación (DNP), con el que el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial prepara los planes,
programas y proyectos que en materia ambiental, o en relación con los recursos
naturales renovables y el ordenamiento ambiental del territorio, deban
incorporarse a los proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan
Nacional de Inversiones para someterlos a consideración del Congreso; el
Ministerio de Salud, con el que se formula la política nacional de población y
además se promueven y coordinan los programas de control al crecimiento
demográfico; el Ministerio de Agricultura, con el que se coordinan las
políticas de colonización; y el Ministerio de Comercio Exterior, con el que se
conciertan aquellas políticas, binacionales o multilaterales, que afecten o
puedan afectar los recursos naturales renovables y el medio ambiente.
Basta
decir que son muchas más las entidades del Estado colombiano que involucran
funciones con incidencia ambiental, y por lo tanto, deben considerarse parte
del Sina.
Como sería vasto mencionarlas todas, y seguramente, aun así, dejaríamos algunas
por fuera de dicha lista, sólo digamos que incluirían tan disímiles como el
Instituto Nacional de Vías (Invías), en lo que tiene que ver con la ejecución
de obras en márgenes de los ríos navegables y el respeto de las zonas de
protección forestal de las márgenes de ellos, o Corpoica, en materia de
transferencia de tecnología en las zonas rurales nacionales.
Y
ya extrañará el lector que no incluyamos a las entidades territoriales. En
efecto, éstas también lo comprenden. Pero es necesario hacer dos precisiones.
Una, que a pesar de que la Constitución Política consagra (art. 286) que son
entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas, estos últimos aún no están cumpliendo dichas funciones
dado que no se ha expedido la normatividad que les da la autonomía suficiente
para hacerlo. Y dos, que aunque lo anterior sea cierto, la Ley 99 de 1993 ya
dispuso que cuando los territorios indígenas puedan hacerlo, cumplirán las
mismas funciones que hoy tienen los municipios.
Son
también actores de los organismos de control como la Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo
delegadas en lo ambiental, conforme lo veremos adelante.
Ahora
bien: si terminamos nuestra enumeración de los componentes del Sina aquí, se
consideraría incompleta a la luz del texto del artículo 4.º de la Ley 99 de
1993. Sin embargo, hay que anotar que nuestro propósito es sólo listar los
componentes institucionales o estructurales de aquél. Esa es la razón por la
cual no incluimos las políticas, las normas, los recursos, etc.
C. Clasificaciones para
estudiar esquemáticamente el Sina
Hay
dos posibles clasificaciones que se pueden hacer para estudiar al Sina. Una que
se ha venido imponiendo para abarcar todos los componentes, institucionales o
no, que hacen parte del Sina y otra que nosotros hemos propuesto dentro de
diversas exposiciones académicas, más propicia para mostrar la
institucionalidad del Sina, y, valga la pena admitirlo, referida prácticamente
a la institucionalidad pública dedicada a lo ambiental.
Como
se podrá observar, prácticamente todos los colombianos organizados en torno a
acciones ambientales son actores del Sina (institucionales públicos o privados,
o individuales) y, por lo tanto, según podríamos decir, en desarrollo de la
disposición constitucional ya mencionada en la parte introductoria de este
ensayo (art. 8.º), todos ciudadanos somos responsables de su construcción
colectiva. Por eso consideramos que es posible establecer al menos dos tipos de
clasificaciones de esos componentes con personería jurídica:
1. Clasificación basada en los componentes del Sina
a.
Sina “institucional”, “básico” o “estatal”: conformado por el Ministerio del
Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; las corporaciones autónomas
regionales, digámosles “comunes”; las corporaciones autónomas regionales de
desarrollo sostenible; la Unidad Administrativa Especial de Parques
Nacionales Naturales; la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de
la Magdalena (Cormagdalena); los grandes centros urbanos y los tres distritos
especiales.
Como
ya se ha tratado mucho sobre las corporaciones autónomas regionales “comunes” y
las de desarrollo sostenible, pues comparten la misma naturaleza jurídica y hoy
están regidas por la misma norma (Ley 99 de 1993), es dable establecer diferencias
en cuanto a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena
creada por la Constitución Política y luego abreviado su nombre y reglamentada
por la Ley 161 de 1994. Porque además de esa diferencia normativa deseamos
resaltar dos precisiones: una, sobre el hecho de que, a diferencia de las
primeras, Cormagdalena no funciona como establecimiento público, sino como
empresa industrial y comercial del Estado (por expresa afirmación de la Ley
161), y la otra, que definitivamente es una entidad de carácter ambiental (Cardona, 2004: 371-392).
Se advierte que
hay muchas críticas a esta “maraña” de entidades públicas, todas dedicadas a la
definición de políticas y ejecución de acciones ambientales. Por ejemplo,
respecto de la labor del Ministerio como rector, Amaya Navas (2008: 80-81) dice:
Algún
sector de la doctrina señala que el problema central del Ministerio, como ente
rector del Sistema Nacional Ambiental, radica en su capacidad para cumplir las
cinco funciones esenciales de la gestión ambiental: dictar políticas y normas
ambientales, ejercer como autoridad ambiental, controlar los recursos naturales
y del ambiente, coordinar la gestión ambiental nacional y gestionar
directamente programas y actividades ambientales.
Vale
sí anotar que el Sina “institucional”, “básico” o “estatal” normalmente suele
equivocadamente identificarse como el cuerpo exclusivo del Sina. Lo cual no es
cierto.
b.
El Sina “territorial”: conformado por las entidades territoriales cuando
cumplan funciones ambientales, esto es, hoy día, los departamentos, distritos y
municipios.
Ya hemos anotado cuán importantes son las acciones que las
entidades territoriales desarrollan en cumplimiento de la política ambiental
que define el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Y
hemos explicado también que sólo estas tres entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios), pese a ser constitucionalmente
cuatro, pueden estar haciéndolo.
Aunque las entidades territoriales tienen asignadas
múltiples funciones constitucionales y legales, que reflejan lo que hace el
Estado a nivel territorial, sólo algunas de ellas son ambientales.
Respecto
de algunas funciones que cumplen los departamentos, por ejemplo, nos parece
pertinente traer a colación una afirmación del dos veces gobernador del
departamento de Cundinamarca y también profesor de la Universidad Externado de
Colombia Andrés González Díaz
(2008) cuando afirma:
El
Decreto 1188 de 2003 reconoce la importancia de los departamentos como entes
coordinadores y articuladores en las diferentes políticas, estrategias y
proyectos que se promuevan en los territorios en el cual está incluido el
sector ambiental, que resulta preponderante para el desarrollo armónico y
sostenible de las regiones.
c.
El Sina “científico o técnico”: conformado principalmente por los cinco
institutos de investigación e información ambiental. No incluiría otros centros
o entidades de investigación científica que aportan al mejor conocimiento
ambiental nacional, porque quedarían comprendidos dentro del Sina “sectorial o
transectorial”.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial es, además de la máxima autoridad del Sina, el máximo coordinador y
articulador de las funciones técnicas y científicas de los denominados
institutos de investigación e información ambiental: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales Ideam; el
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander Von Humboldt”; el
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis” (Invemar);
el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas “Sinchi”; y el Instituto
de Investigaciones Ambientales del Pacífico (IIAP). Con
ellos ha concertado, en el marco de lo
establecido en la Ley
99 de 1993 y el Decreto 1600 de 1994, la Política de Nacional de Investigación Ambiental y
la conformación e implementación de un Sistema de Información Ambiental de
Colombia.
Aunque, la verdad, es frecuente que
se subestimen los escasos alcances científicos de Colombia, merece destacarse,
en este caso, tratándose del Sina, el desarrollo de los subsistemas del Sistema
de Información Ambiental, también logrados gracias a esta labor conjunta del
Ministerio y los institutos de investigación e información ambiental. El ex
ministro de Ambiente de Colombia Juan
Lozano (2008) relacionó algunos de ellos así:
- El Sistema de Información Ambiental Marina (SIAM), que recoge y
organiza los datos requeridos en lo referente a las zonas costeras, insulares y
oceánicas de Colombia. Este sistema consta de los siguientes componentes:
caracterización de los ambientes marinos, red nacional de monitoreo de los
ambientes marinos, evaluación de la productividad y el apoyo a la gestión
ambiental integral. […]
- El
Sistema de Información sobre Biodiversidad (SIB) es una iniciativa encaminada a
satisfacer las necesidades de información del país en cuanto a la conservación
y el uso sostenible de sus recursos biológicos. […]
- En
el ámbito regional se conformaron sistemas de información ambiental territorial.
El Sistema de Información Ambiental Territorial para la Amazonia colombiana
(SIAT-AC) es un proceso que gestiona información ambiental para contribuir a
que los procesos de ocupación del territorio amazónico sean sostenibles ambiental
y socialmente. Actualmente el sistema ofrece información sobre indicadores de
estado ambiental, especies amenazadas, herbario virtual, catalogo regional de
metadatos ambientales que permite hacer visible la información ambiental que se
produce de la región y un servicio de geoportal para disponer y compartir
información geográfica, entre otros. […]
d.
El Sina “bajo control”: conformado por los órganos de control del Estado, que
si bien, como el nombre lo dice, son lo que vigilan a las autoridades y los funcionarios
con funciones ambientales, también cumplen un importante papel de coadyuvar en
el logro de los objetivos establecidos para el Sina.
Si
bien es cierto que, como Lozano sostiene
(2008: 17), “El esquema se complementa con la participación de los organismo de
control del Estado, que vigilan a las entidades ambientales estatales para
garantizar el buen uso de los recursos que reciben y el cabal cumplimiento de
las funciones que se les ha asignado”, no lo es menos que los órganos de
control, sobre todo el disciplinario en cabeza de la Procuraduría General
de la Nación y
el de responsabilidad fiscal en cabeza de la Contraloría General
de la República,
aportan con sus sugerencias, investigaciones, intervenciones y precisiones
jurídicas mucho para el logro de los cometidos ambientales estatales.
e.
El Sina “social”, conformado por las organizaciones no gubernamentales (ONG),
las organizaciones comunitarias, de base o de segundo grado, y las
organizaciones étnico-territoriales, representantes de pueblos indígenas,
afrocolombianos o campesinos. También son actores importantes del Sina “social”
las universidades y otros organismos de investigación científica y tecnológica
(diferentes de los institutos de investigación e información ambiental).
Es que, como dice Lozano (2008: 16) a propósito de los integrantes del llamado Sina “social”,
El
carácter participativo y democrático con que se pretendió establecer la gestión
ambiental en Colombia lo imprimen los actores de la sociedad civil, ONG, universidades,
comunidades étnicas y organizaciones de base. Igualmente, los gremios de la
producción juegan un papel destacado en el sistema, ya que como sujetos
regulados tienen el deber de avanzar en el cumplimiento de la normatividad ambiental
y también participan en algunas instancias de definición y gestión de políticas.
El sector privado
y los gremios de la producción tienen un rol fundamental en la construcción,
pero sobre todo, en la implementación, de modelos sostenibles de desarrollo.
2. Clasificación basada en la
institucionalidad pública ambiental
La otra forma de clasificación, muy usada (Cardona, 2011 b), parte de rotular las organizaciones jurídicas
dedicadas a lo ambiental en dos grupos fundamentales: a. en el de las entidades
ambientales (por estas las formas jurídicas creadas por la Constitución o la ley
de encargarse principalmente de algún aspecto ambiental) y b. en el de las
entidades territoriales con funciones ambientales (las entidades del artículo
286 de la Constitución cuando cumplen funciones ambientales). Clasificación más
desarrollada por Amaya (2008: 85-88)
cuando establece que “desde el punto de vista institucional, los elementos del Sina,
al tenor de lo consagrado en la
Ley 99 de 1993, son los siguientes”:
a. autoridades ambientales (allí anota al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; a las corporaciones autónomas regionales;
a las corporaciones autónomas de desarrollo sostenible; a las que denomina “autoridades
ambientales urbanas”; y al Sistema Nacional de Parques);
b. autoridades territoriales (los departamentos, municipios
y territorios indígenas solamente, seguro porque considera que los distritos
son autoridades urbanas, de lo cual discrepamos);
c. otras instituciones con funciones ambientales (allí
lista al Departamento Nacional de Planeación; a los organismos de control, en
cuyo caso sólo anota a la Procuraduría y a la Contraloría; a los otros
ministerios que articulan funciones con el de Ambiente; a los institutos de
investigación; y curiosamente, para nosotros, al Consejo Nacional Ambiental y
al Consejo Técnico Asesor); y, finalmente,
d. sociedad civil (donde menciona las organizaciones no
gubernamentales, a las universidades e instituciones privadas de investigación).
Bajo
esta clasificación, sólo agreguemos que la labor más importante del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se ha enfocado en liderar la
construcción de una política de desarrollo sostenible para el país. En este
sentido, las corporaciones autónomas regionales, las autoridades ambientales
urbanas, las entidades territoriales, los institutos de investigación ambiental
y demás instituciones y organizaciones integrantes del Sistema Nacional Ambiental
se convierten en los ejecutores de las políticas nacionales (Lozano, 2008: 17). A este respecto, dice:
El
Ministerio de Medio Ambiente se constituye en el ente rector, formulador de la
política nacional para el medio ambiente y los recursos naturales renovables,
de igual forma que adquiere la responsabilidad de emitir las regulaciones y los
criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares
adyacentes (p. 16).
Ahora bien: para coordinar su acción de manera articulada
con los diferentes sectores y con las demás entidades ambientales, la Ley 99 de
1993 dotó al Sina con el mecanismo del Consejo Nacional Ambiental, donde
interacciona con los diferentes ministerios y representantes de la academia,
los gremios y la sociedad civil.
Por otro lado, para desarrollar de una forma armónica la
gestión ambiental con las instituciones que orienta, el Ministerio tiene
asientos o representantes en los consejos directivos de todas las corporaciones
autónomas, incluyendo la asamblea general y la junta directiva de Cormagdalena,
y las juntas directivas de los institutos de investigación.
En cuanto a las corporaciones autónomas regionales, después
de la creación y transformación de corporaciones autónomas regionales que hizo la Ley 99 de 1993, sobre todo en
lo que respecta a sus órganos de administración, se ha generado mucho debate
respecto de la injerencia de la denominada “politiquería” en detrimento de las
funciones y metas que éstas deben tener. Y ello ha generado a su vez una
parcialización en la administración, dentro del área de su jurisdicción, del
medio ambiente y los recursos naturales renovables y en procura de propender a
su desarrollo sostenible.
La
Ley 99 de 1993, supuestamente en desarrollo de la Constitución Política
de 1991, previó en su artículo 33 que “La administración del medio ambiente y
los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo
de Corporaciones Autónomas Regionales”. E igualmente expresó en la misma
disposición que algunas que ya se habían creado y por lo tanto ejercían funciones
desde antes de dicha ley “1) conservarán su denominación, sedes y jurisdicción
territorial, […]” o “2) modificarán su jurisdicción o su denominación, […]”. Pero
la Ley 99 de 1993
también estableció en el artículo 33 que, como ya dijimos, supuestamente en
desarrollo de la
Constitución, se crearan más corporaciones autónomas
regionales. Y decimos supuestamente
porque, la verdad sea dicha, si la Carta Política de cada nación es normas de normas
y constituye la máxima orientadora de un Estado de derecho, siendo así la más
alta expresión de la existencia y seguridad jurídica del Estado, su
interpretación debería ser taxativa. Entonces supuestamente no podría darse el que
la Ley 99 de 1993
se atreviera a “crear” corporaciones autónomas cuando el numeral 7 del artículo
150 de la
Constitución Política de Colombia dispuso que “[…] reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; […]” y nunca otorgó facultades para crear más
corporaciones autónomas regionales, fuera de la del Río Grande de la Magdalena,
sobre la que se expresó directamente.
II.
Prospecciones a la estructura y papel del Sina en Colombia
Uno de los propósitos que tuvo el ya comentado texto El Sina 15 años. Evaluación y
perspectivas publicado por esta casa de estudios, fue el de determinar,
hasta donde fuera posible, lo que algunos de los autores denominaron nuevas perspectivas del Sina. Hemos considerado
que en este escrito es mejor hacer unas prospecciones de la estructura que debe
ir adoptando el Sistema Nacional Ambiental de Colombia y su papel con miras en
los nuevos retos que enfrenta luego de que se han intentado varias opciones de
reforma.
Hay que reconocer los logros del Sina y que la tarea
que desarrolla no es sencilla, menos aun cuando se tienen instituciones con
características tan diversas, en territorios con desafíos ambientales disimiles
y recursos limitados, que ameritan incluso estrategias distintas de
acompañamiento. Sin embargo, estos años de funcionamiento de la estructura
institucional, de política, financiera y normativa que lo conforma ya permiten
establecer algunas áreas y temas de trabajo por mejorar con el fin de adaptarse
a los nuevos tiempos, corregir algunas falencias detectadas y que ya
mencionamos atrás, y fortalecer la protección efectiva de nuestra riqueza
natural.
Como
lo han dicho muchos autores como Jorge
Hernán Duque Botero (2008: 224-225) o Gloria
Lucía Álvarez Pinzón (2008: 128-130), el Sistema Nacional Ambiental de
Colombia sigue siendo un sistema en construcción. Cierto, ha producido enormes
avances, como definir una estructura base para atender las problemáticas
ambientales, formar funcionarios idóneos, acopiar información sobre la riqueza
natural de la Nación y hasta definir las fuentes de recursos para inversión
ambiental. Pero aún hay mucho por hacer para el fortalecimiento del sistema.
Conscientes de los
avances científicos y técnicos, de las nuevas necesidades sociales, de que el
aumento de los efectos del deterioro nos alcanza en estos tiempos, etc., nos
permitimos poner en consideración del lector algunos aspectos en los cuales
debe concentrarse el Sina en los próximos años:
Implementar una nueva estrategia financiera. Sin duda, si se pretende
fortalecer el Sina, en todos sus niveles institucionales, en pro de un más
decidido y eficiente logro de su objeto, “[…] es necesario el diseño de una
estrategia financiera para el Sina, que permita fortalecer los ingresos de las
entidades que lo conforman y mejorar la equidad en la asignación de recursos.
En esta misma dirección es importante fortalecer las acciones de control y
seguimiento al impacto de las inversiones ambientales” (Lozano, 2008: 33-34).
Como lo señala el ex ministro Lozano, no se trata sólo de hacer una
revisión de las fuentes de financiamiento de las políticas y acciones a favor
de la conservación y recuperación del ambiente natural de la Nación, sino de garantizar
que esos recursos efectivamente lleguen a dichos propósitos. Si algo ha hecho
daño al Ministerio de Ambiente y todas las corporaciones autónomas, e incluso a
las entidades territoriales cuando destinan recursos a este objeto, es el que
tanto la contratación como las inversiones ejecutadas tienen problemas de credibilidad ambiental. Creemos
que hay una desconfianza ciudadana creciente, generada en las contrataciones
irregulares, inversiones desproporcionadas o, por el contrario, insuficientes
para los objetos ambientales buscados, montos no ejecutados (muy frecuente en
proyectos de reforestación), etc.; prácticas institucionales que terminan desacreditando
al Sina finalmente.
Con la creación, o mejor, con la transformación del
Ministerio de Medio Ambiente en el de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, pasó algo similar a lo que venía ocurriendo cuando la gestión
ambiental colombiana se concentraba, en las décadas de los setenta y ochenta,
en el Instituto de Desarrollo de los
Recursos Naturales Renovables (Inderena) (creado y
fortalecido mediante los decretos 2420 de 1968 y 133 de 1976). Hubo una disminución
del presupuesto de inversión ambiental y desequilibrio en la asignación de
recursos para los actores del Sistema Nacional Ambiental.
Definir y unificar las políticas públicas ambientales. Mucho se ha discutido sobre los
problemas que genera lo que se ha denominado “inseguridad jurídica”, respecto
de la cual nos parece pertinente transcribir para los lectores un aparte de la
ponencia que presentó el señor Michael Frühling (2011), director de la Oficina en Colombia del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el foro “Seguridad,
Derechos Humanos y Paz”, organizado por la Unión Europea y el Programa Andino
para la Democracia
y los Derechos Humanos, donde dijo:
La
seguridad jurídica, en su sentido positivo, se da cuando existen normas
reguladoras de la conducta humana, siempre y cuando estas sean públicas,
previas, claras, manifiestas, y se apliquen a todos por igual, por
instituciones independientes que hagan parte de una estructura democrática.
Trayendo estas nociones, es claro
que el país está inmaduro aún en sus procesos de definir, adoptar, ejecutar y
mantener políticas públicas. Esto es, en buscar soluciones a las necesidades
sociales a través de construcciones verdaderamente participativas enfocando
racionalmente los esfuerzos en busca de logros.
Sólo en materia de cambio
climático, por ejemplo, el Gobierno Nacional ha expedido los Lineamientos para
el Plan Nacional para Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero; el
Estudio de Estrategia para el MDL (publicado en el año 2000); el Mecanismo de
flexibilidad de Desarrollo Limpio; la Primera Comunicación de Colombia ante la
Convención por el Cambio Climático; los Lineamientos de Política de Cambio
Climático; los planes nacionales de Desarrollo 2002-2006 y 2006-2010; el
Documento Conpes 3242 (del año 2003); el Proyecto de Adaptación INAP (iniciado
en el 2005); la conformación de un portafolio de proyectos MDL; y la gestión de
venta de reducciones de emisiones GEI (PGN-IEMP, 2010: 23). Esto termina
teniendo efectos “[…] en la implementación, en el seguimiento y evaluación que
aconsejan los expertos en políticas públicas” (PGN-IEMP, 2010: 5).
Respecto
de este factor por redefinir, vale decir que también es necesario fortalecer el
monitoreo y seguimiento de la política ambiental. Aunque sobre esto ya se están dado
algunos pasos, sobre todo por parte de los órganos de control, como la
Procuraduría General de la Nación cuando en una reciente publicación define el
alcance de una acción preventiva así: “Se pretende que el
proyecto mida el nivel de gestión, en el cual trabaja el Sina, del
calentamiento global, priorizando sobre algunas regiones del país que así lo
ameriten por sus características sociales y biofísicas” (PGN-IEMP, 2010: 23).
Fortalecer los instrumentos de planeación ambiental. A diferencia de lo que algunos
plantean, no es sólo fortalecer los instrumentos de planeación ambiental
regional. Hay necesidad de que si el Sina es todo lo ambiental, la planeación
ambiental debe ser una articulación de todos los actores que conforman al
Sistema Nacional Ambiental.
En lo que sí estamos de acuerdo es
en que los procesos de planificación se constituyan en el eje central articulador
de las inversiones ambientales de todas las entidades que conforman el Sina.
Una nueva concepción de política pública así lo recomienda (PGN-IEMP, 2011).
Sobre esto
ya se ha trabajado, como se puede constatar con uno de los objetivos que
contenía el programa implementado por
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (2002) denominado “de apoyo al Sistema Nacional
Ambiental
Sina II”, y que fuera financiado mediante un crédito obtenido con el BID que
establecía: “Cofinanciar inversiones ambientales con el apoyo de
entidades regionales y locales, e instituciones del Sina que respondan a las
prioridades reflejadas en el PND y a la Política Nacional
Ambiental”, objeto que claramente demuestra la necesidad de fortalecer este
componente.
Hay que acercar la acción de las autoridades ambientales en torno al
tema de la gestión ambiental urbana. Es necesario que se fortalezca el papel de las
autoridades ambientales urbanas. Además, pese a la expedición de la Ley 99 de
1993 estamos muy lejos de que dentro de las agendas gubernamentales nacionales
haya políticas definidas de acción ambiental urbana: Colombia hoy no es un país
rural sino urbano.
Partiendo de las afirmaciones de Duque (2008: 224-225) sobre retos pendientes de las autoridades ambientales,
cuando dice que “[…] se han mencionado riesgos en el manejo descentralizado,
democrático y participativo, con el fortalecimiento de la gestión ambiental de
municipios y departamentos […]”, es necesario que las autoridades territoriales
comprendan que hoy el país se urbanizó.
Fortalecer el desarrollo científico y tecnológico. Definitivamente, Colombia tiene
que estar sintonizada con la responsabilidad que significa el hecho de tener en
su territorio una de las primeras cinco más grandes riquezas bióticas del
planeta. Para tomar decisiones, en cualquier sentido, favorables a los
propósitos de un efectivo sistema ambiental, es necesario conocer el inventario
y estado real de los recursos naturales y el impacto de las inversiones
ambientales. Sin mejorar los instrumentos con que para ello cuentan los
institutos de investigación e información ambiental, los resultados seguirán
siendo escasos. No es sólo fomentando el enfoque ecosistémico que les asignó la
ley, sino dotándolos de más recursos humanos y presupuestales. Y estamos
convencidos de que se requiere crear otras entidades científicas para abarcar
aspectos bióticos, naturales o hídricos hasta ahora descuidados. Por ejemplo:
no tenemos una organización científica dedicada al estudio del subsuelo (salvo
en exploración de recursos mineros y de hidrocarburos, por supuesto), ni para
el estudio de los suelos y riqueza natural en zonas áridas del territorio (La Guajira
o La Tatacoa en el Huila).
En este aspecto de
fortalecimiento técnico y científico, también hay que trabajar en consolidar el Sistema de
Información Ambiental para Colombia (SIAC).
Definir indicadores para
evaluar la gestión de los actores con responsabilidades ambientales. Le llegó la hora a Colombia para definir
cuáles, cuántos y qué calidad tienen los recursos naturales que pertenecen al
Estado (no renovables) o a la Nación (renovables).
¿Qué
diferencia existe entre la responsabilidad fiscal que se le endilga a un
funcionario por la pérdida, por supuesto descuido, de ciertos elementos de trabajo
que se le han designado y la que debe corresponder a otro que tiene el deber de
administrar a nombre del Estado ciertos recursos vitales como el agua? Si el
hurto de elementos confiados a un funcionario obliga a adelantar contra él,
siquiera en averiguación, una acción fiscal, ¿por qué no hacerlo en iguales
circunstancias contra el que tenía en confianza la guarda de las riquezas
naturales de la Nación?
La
función de los órganos de control, particularmente la de las contralorías, no
es, en nuestro concepto, sólo la de calcular y sumar los costos ambientales que
resulten de la acción de sus agentes y de ciertos particulares que ejerzan
gestión fiscal: debe ser también la de establecer responsabilidad fiscal
autónomamente apoyados en el daño ambiental causado derivado como consecuencia
de que la gestión fiscal puede ser ambiental.
La dificultad mayor estriba en que
para determinar cuál será el método ideal para valorar los costos ambientales
de la gestión fiscal, primero debe determinarse cuál es y hasta dónde va la
gestión del Estado y sus agentes frente al medio ambiente y los recursos
naturales que lo componen. Entonces, ¿cuál es el indicador real para evaluar a
un director general de una corporación autónoma regional al terminar su gestión
si, por ejemplo, al cabo de cuatro años hay mayor deterioro ambiental?
Profundizar en la integralidad de actores no institucionales. Es necesario involucrar a los todos sectores de la sociedad civil en estos procesos
de reestructuración, mejoramiento y fortalecimiento del Sina pues con base en el carácter participativo y democrático de
la Constitución Política se diseñó que la gestión ambiental en Colombia, en el Sina,
tenía que desarrollarse con los actores de la sociedad civil, ONG,
universidades, comunidades étnicas y organizaciones de base. Como lo vaticinó
luego la Declaración de Río de 1992, no es posible una gestión ambiental
efectiva sin estos actores fundamentales, elementos y destinatarios de ella.
También a los gremios de la producción se les aplican estas
reflexiones porque juegan un papel destacado, ya que como sujetos regulados
tienen el deber de avanzar en el cumplimiento de la normatividad ambiental,
además participan en algunas instancias de definición y gestión de políticas
nacionales y regionales de carácter ambiental.
Nos
parece pertinente una de las afirmaciones del profesor Hurtado (2008: 252), quien se refiere a lo que llama la
revalidación del “[…] papel de las organizaciones no gubernamentales
ambientales dentro del Sina para determinar si realmente el objeto por el cual
se constituyen ha contribuido a la defensa del medio ambiente como derecho
colectivo y al acompañamiento de los ciudadanos dentro de los procesos
participativos”.
Mejorar la comunicación y el trabajo entre la institucionalidad, las
organizaciones sociales, la academia y los gremios. Creemos que va de la mano con el
anterior aspecto por fortalecer. Apunta a ahondar más en el desarrollo y
fortalecimiento del que hemos descrito ya como “Sina social”.
A este respecto, estamos de acuerdo
con el profesor Amaya
Navas (2008: 85-88)
cuando sostiene que
Son muchos temas
de contenido social que son de competencia de las autoridades ambientales
nacionales, regionales, departamentales y municipales, y que deben ser revisados
para mirar cómo se está comportando el Sistema Nacional Ambiental, como tal, en
esta importante tarea. Por su particularidad y especialidad, el Sina demanda
globalmente gran cantidad de recursos económicos y es conveniente evaluar su
eficacia y eficiencia en el escenario socioambiental.
Afinar, especializar aún más y
fortalecer el papel de los órganos de control en lo ambiental. Atrás hemos tratado el
tema de la definición de indicadores para evaluar la gestión de los actores con
responsabilidades ambientales y el papel que juegan los órganos de control. Es que no cabe duda ya de la importancia de la
participación de los organismos de control del Estado cuando vigilan a las
entidades ambientales estatales para garantizar el buen uso de los recursos que
reciben y el cabal cumplimiento de las funciones que se les han asignado.
Aunque
sólo por poner ejemplo de esta necesidad, nos referiremos al papel de la
Contraloría General de la República. Con base en lo dispuesto por la
Constitución Política, una tarea del contralor general de la República es
presentar un informe anual al Congreso sobre el estado de los recursos
naturales y del ambiente, lo cual sustenta la facultad que tiene de reglamentar
la obligatoriedad para las entidades que vigila de incluir en todo proyecto de
inversión pública, convenio, contrato o autorización de explotación de recursos
la valoración, en términos cuantitativos, del costo-beneficio sobre la
conservación, restauración, sustitución, manejo en general de los recursos
naturales y degradación del medio ambiente, incluso su contabilización y el
reporte oportuno al órgano de control fiscal. Por tanto, debe haber mecanismos
idóneos para que exija la reparación del daño causado por deterioro ambiental,
cuando el servidor público tiene el deber de administrar o custodiar los
recursos naturales del Estado.
Sintonizar las políticas y acciones nacionales con las problemáticas ambientales
universales. No
hay que olvidar que una característica del derecho ambiental es su carácter
transversal, holístico y con tendencia a la homogenización. Esto es, que el derecho
ambiental es uno solo, no tiene fronteras. La problemática que cada día enfrenta
un país le es común a otro, a todos. Por ejemplo, la deforestación y sus
efectos, las consecuencias de la urbanización desbordada o los efectos de los
vertimientos descontrolados.
Si hay un efecto ambiental que sea
mejor ejemplo de lo anterior, es el del denominado cambio climático. Por ello la Procuraduría General
de la Nación a
través de su delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios (PGN-IEMP, 2010: 21) se
propuso “[…] identificar qué tan preparadas están las autoridades ambientales
en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para
generar procesos de adaptación y mitigación a dicho fenómeno ambiental”.
Sobre la
internacionalización de las relaciones ecológicas puede consultarse la
sentencia de la Corte Constitucional C-671 de 2001, donde, entre otras cosas,
afirmó el tribunal:
En oposición al
principio según el cual la soberanía de los Estados implica su autodeterminación
y la consecuente defensa de intereses particulares, enmarcados dentro del
límite de sus fronteras políticas, la degradación del medio ambiente, al desbordar
estas fronteras, se convierte en un problema global. En consecuencia, su protección
se traduce en un propósito conjunto de todos los Estados, que a su vez se preparan
para enfrentar un futuro común. Se pueden citar muchos ejemplos sobre las
implicaciones globales del deterioro del medio ambiente, el cual por lo general
es irreversible: en varias ocasiones la polución afecta a Estados distintos al
que contiene la fuente de la misma; el calentamiento de la tierra proviene de actividades
que se generan en una multiplicidad de Estados y sus efectos se resienten en
todo el planeta; las especies migratorias atraviesan territorios que abarcan
diversos Estados; en general, los distintos ecosistemas son multidimensionales
y los elementos de cada uno guardan una compleja interrelación, por lo que no
contemplan fronteras geopolíticas.
La anterior posición
de la Corte
Constitucional ya había sido expuesta de manera diferente
cuando había afirmado que el derecho ambiental “[…] es un asunto que escapa las fronteras de
cualquier país para convertirse en una preocupación que requiere, siempre, el
compromiso universal” (Corte Constitucional, 1995), lo cual no tiene
mayor discusión hoy día en el marco de la globalización.
III.
Conclusión
No
nos cabe duda de que Colombia ha dado pasos importantes en busca de garantizar
la protección, conservación y recuperación ambiental del país, procesos
consolidados aparentemente con la expedición de la Constitución Política
vigente en 1991 y la Ley 99 de 1993 por la cual se creó el Ministerio del
Ambiente, se reordenó el sector
público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, y se organizó el Sina. Sin embargo, el paso de
los años y la traída consigo de sus avances, progresos, mayor conocimiento,
etc. hacen que sea necesario reconstruir la institucionalidad para asumir los
nuevos retos.
Pese
a lo anterior, hay que actuar con responsabilidad y con base en las
experiencias, porque como dijo Álvarez
(2008: 163),
Antes de plantear
más reformas parciales al Sina, hay que invitar a los actores a que conozcan a
plenitud el modelo conceptual de administración del medio ambiente creado en la
Ley 99 de 1993, a que realicen un análisis integral, bien documentado y un poco
más objetivo de sus aciertos y desaciertos y promuevan el desarrollo pleno de
todos los instrumentos normativos y económicos de los cuales fue dotado el
sistema, para que en tales condiciones se pueda aplicar un juicio de valor que
resulte correcto y conveniente para el cumplimiento de los cometidos estatales
en materia ambiental.
La
protección del medio ambiente de todos los colombianos está demandando –y mucho
más ante la arremetida de la que ha llamado el presidente Juan Manuel Santos “la locomotora de la
minería”– una política muy clara y definida. Eso sí, basada en el desarrollo
sostenible. Porque la ciudadanía se tornó más crítica, y éticamente las nuevas
generaciones no perdonarán que por “cositeros” aplacemos las oportunidades de
dejar atrás la pobreza y acrecentar nuestras posibilidades de crecimiento (Cardona, 2011 b). Tenemos la riqueza en nuestras manos, las enseñanzas de
otros en nuestra memoria y el deber de dejar a nuestros hijos y sus hijos una
patria mejor. Sin excusas.
Referencias
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fin de siglo, Bogotá, cerec, 1994.
