UNA INTRODUCCIÓN
AL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FAUNA TERRESTRE EN COLOMBIA
Álvaro Hernando Cardona González (*)
Artículo publicado en Lecturas de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, Bogotá D.C. 2015.
La
cultura de un pueblo y su progreso moral puede medirse según
el trato que le da a sus animales
Mahatma Gandhi
SUMARIO
Introducción I. Colombia y su fauna. A. Definiciones. B. Amenazas contra la
fauna. C. Experiencias positivas de
protección animal. II. Normatividad colombiana sobre fauna. A. Cómo obtener el
derecho al uso de la fauna. B. Otras disposiciones de referencia. Epílogo.
Bibliografía.
INTRODUCCIÓN
Recientemente se conoció una declaración de la FAO expresando
su preocupación ante la duda de qué hacer para alimentar a los 9.000 millones
de personas que, se calculan, habitarán el planeta en el 2050. Y ha determinado
con base en dichas estimaciones, que se necesita la recuperación de las
especies de fauna en especial las acuáticas, que están en el límite de la
explotación, bajo medidas “que logren un
equilibrio entre las necesidades de la población y la sostenibilidad
ambiental”. (CARDONA, 2015: 13 a)
Interesados en determinar el papel
que la ciencia jurídica puede cumplir en el reto de resolver estas grandes
disyuntivas nos dimos a la tarea de verificar entre los catorce tomos
existentes a la fecha de elaborar este escrito, de la obra Lecturas de Derecho
del Medio Ambiente, que cada año procura acrecentar el Departamento de Derecho
del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, para ver qué tanto
ha producido sobre el análisis desde la óptica jurídica de la fauna en
Colombia. Hallamos que prácticamente no hemos dedicado espacio a ello, salvo
desde la perspectiva de los recursos biológicos, motivándonos a hacer un
documento que sea, ojalá, introductorio de muchos sobre el recurso natural de
fauna e incluso aliciente para un futuro texto de dedicación exclusivo a él. Y
en particular no hallamos algo que hiciera referencia a la normatividad que la
regula; pues nos propusimos hacer algo que en esta gran obra del Derecho
Ambiental la contuviera.
Por supuesto estos análisis los
hacemos apegados a la Constitución Política que pregona que “El Estado
planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución” (Artículo 80), de tal manera que es tarea del Derecho buscar
conciliar las necesidades sociales con la precaria realidad ambiental. Y la
política pública debe apostar por ello también, por ejemplo, recién afirmaba el
director del Departamento nacional de Planeación, Simón Gaviria, refiriéndose
al Plan de Desarrollo 2014-2018 aprobado por el Congreso de la República:
“Vamos a profundizar las reformas para construir un país más incluyente,
equitativo y sostenible desde el punto de vista ambiental" (GAVIRIA, 2015:
11), es decir en Colombia ya estamos transversalizando la comprensión
ambiental.
La fauna cumple un gran papel en el
medio ambiente. No es solo un recurso natural aislado sino que como conjunto de
seres vivos, impacta en su entorno y es al mismo tiempo susceptible a él. La
fauna también puede ser una fuente generadora de ingresos para los ciudadanos
que organicen negocios alrededor de ella e ingresos fiscales para el Estado. Es
que si bien es cierto que existen 10.507 especies de aves identificadas en el
planeta y que de ellas, 1.900 especies cohabitan en Colombia (de las cuales 70
especies son endémicas) en nuestro país no hemos hallado el potencial que desde
la óptica económica pero sostenible eso supone. De acuerdo con algunos datos
recogidos en medios de comunicación, 107.000 millones de dólares mueve
anualmente sólo el avistamiento de aves en el mundo. (SEMANA SOSTENIBLE, 2015:
8-9)
Pero como dijimos al principio de esta
introducción nuestra atención es jurídica. Gran parte de los sistemas jurídicos
nacionales cuentan con leyes relativas a la protección de los animales
silvestres desde tiempo inmemorial. Inicialmente como en otras latitudes, el
principal centro de interés fue la caza, y lo demostraremos cuando hagamos
alusión a las normas que se contuvieron en el Código Civil, como la necesidad
de garantizar la protección de algunas especies o las primeras etapas de la
vida animal. Precisamente fue esto lo que llevó a que la limitación de áreas
protegidas buscara principalmente garantizar la supervivencia de los animales, aguas
y bosques. En consecuencia, los orígenes de las primeras disposiciones sobre
fauna fueron proteger los cotos de caza, regularlas, y que se organizaron de
dos maneras: con disposiciones sobre animales silvestres y áreas protegidas
coexistiendo en un único instrumento jurídico o con disposiciones autónomas.
I. COLOMBIA Y SU FAUNA
Según la Organización
para la Educación y Protección Ambiental
OPEPA, Colombia es uno de los países más biodiversos del mundo. Contamos con el
21% de especies de aves en el mundo, el 17% de anfibios, el 8% de peces dulceacuícolas,
el 8% de reptiles, el 16% de mariposas diurnas y el 10% de mamíferos entre
otros. También con 1200 especies de peces marinas y 1600 especies de agua dulce
aproximadamente. Es el segundo con mayor variedad de mariposas: 3000 familias y
14 especies y más de 250.000 variedades de coleópteros. Es el primero en
especies de anfibios (15%) con el 30% de las especies de tortugas y 25% de las
especies de cocodrilos, además de 222 especies de serpientes. En Colombia
existen 30 especies de primates, lo que la coloca en el quinto lugar a nivel
mundial en diversidad de números de estas especies. Incluso, existen 456
especies reportadas de mamíferos lo que la posiciona en el cuarto lugar a nivel
mundial en diversidad de estos. (OPEPA, 2015)
La riqueza es tan abundante, que las cifras y adjetivos
sobre la fauna Colombiana parece inagotable:
Es que al ser un país del trópico ubicado en la zona del
ecuador nuestro país tiene una gran representación
de grupos taxonómicos en fauna y flora típica del área a la que se suman variedades de migraciones de fauna desde
distintas partes del planeta por la variedad de ecosistemas. Colombia posee el 44.25% de los páramos sudamericanos,
siendo así, uno de los países con
mayores áreas húmedas y con alta fluidez de ríos a lo largo y ancho del país a
nivel mundial. Colombia
presenta biomas de páramo, selvas amazónicas, vegetación herbácea arbustiva de cerros amazónicos, bosques
bajos y catingales amazónicos, sabanas llaneras, matorrales xerofíticos y desiertos, bosques aluviales,
bosques húmedos tropicales, bosques de manglar,
bosques y vegetación de pantano, las sabanas del caribe, bosques andinos y
bosques secos o subhúmedos
tropicales. Con esta variedad Colombia se posiciona como uno de los 19 países mega diversos del mundo. (…) Colombia
ocupa el tercer lugar en especies vivas y segundo lugar en especies de aves (1750; 19.40%), superado por
Perú. El gobierno colombiano lo considera
primero porque encuentran 1,815 especies de aves registradas. Esto equivale al
19% de las especies en el mundo y a 60
% de las especies en Suramérica. El ave nacional de Colombia es el Vultur gryphus o Cóndor de los Andes
y es simbolizado en el escudo de Colombia. (PARQUES NACIONALES, 2015)
Pese a lo anteriormente descrito, en Colombia tarde entendimos
que para proteger y adelantar acciones de recuperación ambiental, es necesario
conocer lo que tenemos dentro de nuestro territorio. El territorio soberano son más que los hitos
que separan a una nación de otra ya que como dice Oscar Darío Amaya Navas
(1998: 3), refiriéndose al alcance del artículo 2 de nuestra Constitución
Política:
…cuando se habla de mantener la integridad
territorial, no solo se hace referencia
al mantenimiento o conservación de
la integridad desde el punto de vista de la soberanía política (protección de agresores externos o
internos que pretendan afectar esa integridad), sino, creemos, se hace relación también al
mantenimiento de la integridad física de la Nación, deben ser objeto de protección estatal porque se
consagran como fines esenciales del Estado.
En el mismo sentido, de la ausencia de una política
pública de protección de los recursos naturales renovables desde el
conocimiento de lo que tenemos, cabe la declaración de Jean-Michael Cousteau,
hijo del reconocido explorador de los mares del planeta Jacques-Yves Cousteau
(por eso mismo denominado Capitán Planeta) quien hace poco declaró que “somos
la única especie que tiene la opción de no desaparecer, pero para ello es
fundamental informar de la situación que vivimos” (DONAT, 2015: 9). Es que
¿cómo proteger si no sabemos lo que tenemos? Por eso mismo el Artículo 15 del Decreto Reglamentario 1608 de 1978, estipulaba
que la fauna “…será objeto de investigación con el fin de ampliar y profundizar
los conocimientos sobre las especies conocidas y sobre las que se descubran, su
medio ecológico y sus costumbres y propiedades; sus relaciones con otros
recursos y las aplicaciones científicas, económicas o industriales a que puedan
destinarse sus ejemplares y productos en beneficio de la población colombiana y
especialmente de las comunidades que tienen en este recurso su medio de
subsistencia”, sin embargo luego fue derogado por el Decreto 309 de 2000 que
reglamentó la investigación científica sobre diversidad biológica.
A. DEFINICIONES
Conforme la normatividad
vigente, concretamente a lo que se dispone en los artículos 249 del Decreto Ley
2811 de 1974 y al 4 de su decreto reglamentario 1608 de 1978, fauna silvestre es “el conjunto de animales
que no han sido objeto de domesticación, mejoramiento genético o cría y levante
regular, o que han regresado a su estado salvaje, excluidos los peces y todas
las demás especies que tienen su ciclo total de vida dentro del medio
acuático”; de ahí que tanto la regulación del recurso natural biótico acuático
como su administración no se rigen por las disposiciones previstas para fauna,
lo cual a su vez es una constante en otros ordenamientos.
La administración de otras especies de animales que no
cumplen su ciclo total de vida dentro del medio acuático pero que dependen de
él para su subsistencia, como cetáceos, aves marinas, tortugas o cocodrilos,
será la misma que para la fauna silvestre con la diferencia que además se
aplicarán las disposiciones de protección que están previstas en las normas
correspondientes a aguas no marítimas, recursos hidrobiológicos, flora o
ambiente marino.
Clasificar a la fauna, de acuerdo con las prescripciones
que contienen las normas, nos permite decir que esta está compuesta por: a)
animales bravíos o salvajes, que son los que viven naturalmente libres e
independientes del hombre, como las fieras y los peces; b) animales domésticos,
que son los que pertenecen a especies que viven ordinariamente bajo la
dependencia del hombre, como las gallinas, las ovejas y los cerdos; c) animales
domesticados, los que, sin embargo de ser bravíos por su naturaleza, se han
acostumbrado a la domesticidad, y reconocen en cierto modo el imperio del
hombre (Artículo 687 del Código Civil).
Al seguirse la manera como el Código Nacional de los
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente presenta y
agrupa las disposiciones sobre fauna, encontramos que la divide entre fauna
terrestre (Parte IX) y fauna acuática (Parte X, Título I). Y aunque el Código
no trae una definición de fauna, ni de la una o de la otra, podemos derivar de
los artículos 266 y 267 un concepto: la primera será el conjunto de animales
existentes y que se desarrollan y tienen su hábitat sobre tierra firme y la
segunda, serán los seres vivos animales hidrobiológicos que se desarrollan y
tienen su hábitat en el medio acuático y que se hallan en aguas territoriales y
jurisdiccionales, marítimas, fluviales o lacustres.
B. AMENAZAS CONTRA LA FAUNA
Es una verdadera ironía
que mientras aún la humanidad descubre especies de fauna, como el caso de las
siete especies de ranas del género “ranchicephalus” (PEERJ, 2015) halladas
luego de cinco años de investigaciones en las selvas brasileñas, dentro de la
Amazonia que también comparte Colombia, al mismo tiempo vayan extinguiéndose
otras. Y es que no es solo que la cantidad de fauna se afecte, sino cómo ella
es fundamental para su entorno. La existencia de la fauna en el globo terráqueo
es importantísima para la conservación de otras especies y ecosistemas.
La disminución de las poblaciones de grandes herbívoros
terrestres, es decir, aquellos de más de 100 kilos de peso, que especialmente
está sucediendo en África y Asia, está modificando significativamente varios
ecosistemas del planeta. Así se desprende de un estudio publicado en la revista
Science Advances, que recoge las conclusiones de un equipo internacional de
ecólogos que afirma que el número de rinocerontes, cebras, camélidos y
elefantes, está afectando a su vez a su entorno:
Tras estudiar 74
especies de estos animales, el biólogo de la Universidad Estatal de Oregón William Ripple, que ha coordinado el
ensayo, afirma que a no ser que se intervenga inmediatamente,
los grandes herbívoros, así como otros más pequeños, desaparecerán irremisiblemente de muchas regiones, lo que
tendrá graves consecuencias ecológicas, sociales y económicas. Los dos principales factores implicados en este fenómeno
son la destrucción de su hábitat y
las actividades cinegéticas humanas, fuente de subsistencia de unos mil
millones de personas”, señala
Ripple. En la actualidad, veinticinco de los mayores herbívoros del mundo viven en apenas el 19% de los terrenos
que ocupaban hasta hace pocas décadas. Hoy se ha extendido por ellos el ganado, que compite con la fauna
salvaje por los pastos y el acceso a las reservas
de agua, y cuyo número se ha triplicado desde 1980. A todo ello hay que sumar
el tráfico ilegal de algunas de sus
partes, como los cuernos de rinoceronte, que mueve un mercado multimillonario. La desaparición de estos
animales conlleva, a su vez, la de la principal fuente de alimento para los grandes carnívoros, como
los leones y tigres, y reduce la dispersión de semillas de las plantas, un proceso en el que desempeñan una
importante función. Además, los expertos creen
que aumentarán las probabilidades de que se den incendios forestales, ya que la
vegetación tenderá a ocupar zonas en
las que, debido a la acción de estos herbívoros, ahora lo hace de forma limitada, y que se alterará el ciclo
que permite a los nutrientes pasar de la vegetación al suelo. Esto tendrá un impacto directo en el hábitat
de aves, anfibios, peces y mamíferos más pequeños. (MUY INTERESANTE,
2015)
Camilo García, biólogo de la Universidad Nacional de
Colombia, estima que la cantidad de peces en todos los mares del mundo ha
disminuido, en algunos casos alcanzando cerca del 90 por ciento desde la década
de 1950 a la actualidad como los tiburones. Entre tanto, según su propio
cálculo aproximadamente 650 especies de peces han disminuido en los mares
nacionales. “Incluso, observaciones
realizadas en la península de La Guajira comprueban que la biomasa de peces es
la mitad de la que existía hace 30 años. Aunque no se tienen cálculos precisos
para cada especie, las que han presentado mayor reducción son las más
utilizadas para la explotación comercial, especialmente los meros, los pargos,
los róbalos y los tiburones, además de las langostas y camarones” (CARDONA,
2015: 13 b). Hasta uno de los símbolos que identifican a la Nación, el Cóndor
de Los Andes ha estado por desaparecer, como un indicador de la fragilidad de la fauna nacional y de a qué
nivel ha llegado.
Pese a que el cóndor de Los Andes es una de las aves
emblemáticas de Suramérica, cada vez se emiten
más alarmas sobre su estado de conservación. La última, de la Convención Sobre
el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (Cites), clasificó a esta especie en peligro de extinción,
advirtiendo la necesidad de tomar medidas de protección urgentes. (…) El número de individuos está bajando con rapidez debido,
principalmente, a las falsas
percepciones de los pobladores de la zona andina. Muchos creen, por ejemplo,
que ataca el ganado, cuando solo
es una ave carroñera que se alimenta de animales muertos. Otro factor que amenaza su supervivencia es la comercialización
de sus plumas y el uso de ejemplares en algunas fiestas tradicionales. (PRENSANET, 2015: 21)
Es que después de la
destrucción de hábitat, el tráfico ilegal de fauna silvestre es la segunda
causa de extinción de aves,. Este tráfico tiene un gran impacto en poblaciones
de aves de algunas familias que son preferidas como mascotas, como loros,
sinsontes o turpiales (SILVA HERRERA, 2015: 24 a). De ahí que más que tanta
normatividad, debe haber un esfuerzo por optimizar el control a las prácticas y
comercio ilegales.
Hasta la religión está asociada con la amenaza a la fauna
silvestre. Consultando la Agencia de Noticias de la Universidad Nacional de
Colombia, hallamos los resultados de un estudio presentado por María Tafur,
magíster en Manejo y Conservación de Vida Silvestre de dicha institución
educativa, quien desarrolló un trabajo centrado en la sostenibilidad de cacería
en una comunidad indígena llamada El Zancudo que habita en la cuenca media-alta
del río Inírida, en el departamento de Guainía, que descubrió que uno de los
hechos que más afecta a la fauna son los eventos evangélicos que ocasionalmente
se realizan allí. Eso porque para las jornadas de evangelización se necesita
alimentar a unos 300 asistentes, para lo cual semanas anteriores se adelantan
actividades de caza y pesca indiscriminada. Incluso en dicha investigación, se
deja evidenciado que los integrantes de esta comunidad han cambiado el uso de
armas tradicionales como cerbatanas y flechas, por escopetas y machetes. El
asunto es que con estas prácticas sin control, hoy existen especies en peligro
de extinción como los pecarís, venados, dantas y dos primates conocidos
científicamente como Cebus apella y Lagothrixe lagothricha. Incluso también
se evidenció que a esto se suma que según
sus creencias hay algunas especies con poder afrodisiaco como el cusumbo, cuyo
órgano sexual se usa la cocción de una bebida, o el mala-seña, que es cazado no
para su consumo sino para evitar la mala suerte (UNIVERSIDAD NACIONAL, 2015).
Aunque es necesario informar que por parte de la Iglesia Católica el papa
Benedicto XVI durante su regencia habló sobre temas sociales haciendo eco del
concepto de los siete pecados capitales, que a su vez habían sido definidos por
el papa Gregorio I en el siglo VI (la soberbia, la envidia, la gula, la
lujuria, la ira, la avaricia, la pereza) y considerando que la iglesia no puede
ser ajena a la situación que vive el planeta, decidió considerar como ofensa a
Dios y por tanto como pecado social el contaminar el medio ambiente De tal
manera que la nueva lista de pecados suma una de dimensión social. Al lado de
la contaminación del medio ambiente, ahora son pecados las violaciones
“bioéticas” como la anticoncepción, los experimentos moralmente dudosos como la investigación en células madre, la
drogadicción, contribuir a ampliar la brecha entre los ricos y los pobres, la
riqueza excesiva y generar pobreza (CAMBIO CLIMÁTICO, 2015).
C.
EXPERIENCIAS POSITIVAS DE PROTECCIÓN ANIMAL
El medio ambiente ocupa
el quinto puesto entre las preocupaciones de los colombianos, superado por
temas como la salud y la seguridad, pues de acuerdo con una encuesta realizado
por la Universidad de los Andes, la revista ambiental Catorce6 y la consultora
Cifras y Conceptos, que midió la percepción y actitud que tienen los
colombianos frente a los temas ambientales, luego de consultar a cerca de trece
millones de personas en doce ciudades del país, indicó que la salud, con el
49,9%, encabeza las preocupaciones nacionales, seguida por la seguridad, la
educación, la economía y el medio ambiente
(EL COLOMBIANO, 2015). Es decir, los problemas ambientales se han venido
convirtiendo en una prioridad nacional.
Aunque hay mucho por avanzar en cuanto a implementar una
verdadera política pública de protección y recuperación, una regulación
consecuente y acciones persistentes en favor de la fauna nacional, desde hace
algún tiempo ya vemos indicios de cambios.
1) En primer lugar,
debemos mencionar un proyecto del que Colombia debería hablar y conocer más:
Centro Experimental Las Gaviotas, en el Vichada.
Allí, en unas
instalaciones que se empezaron a fraguar en 1971, actualmente 200 habitantes investigan,
construyen e innovan. Como dice su fundador y director Paolo Lugari, Las Gaviotas
“es una utopía hecha realidad en el trópico”. Y lo destacable para efectos de
este ensayo sobre fauna silvestre es que allí con muchas dificultades, sobre
todo logísticas, dada la escases de vías de comunicación terrestre (sólo se
llega por vía aérea) se han plantado 8 millones de pinos tropicales con el
ánimo de producir una resina que se lleva a una biofactoría localizada en el
mismo bosque
y luego de un proceso físico, sin
utilizar químicos, se obtiene trementina, colofonia y el biocombustible que consumen las plantas
y las máquinas de Las Gaviotas .
Pero lo positivo para la
fauna, es que en el micro-ecosistema que este cultivo de extensión
considerable, se han reproducido poco más de 240 especies nativas diferentes,
que constituyen un capital biológico. (NIETO DE SAMPER, 2015: 18)
2) Otro buen ejemplo de
lo que se puede hacer, sobre todo de parte de las entidades territoriales, es
lo que se vivencia en Medellín (departamento de Antioquia) donde se cuenta con
el Centro de Bienestar Animal La Perla, donde se brinda albergue, atención
veterinaria a los animales que son rescatados por medio de un cuerpo de agentes
de la Policía Nacional denominado Escuadrón Anticrueldad Animal, por la
Inspección de Policía (administrativa) de Animales o por dos unidades
constantes móviles de esterilización gratuita (MÚNERA BUILES, 2015: 4).
Aparte de esta experiencia, Medellín fue la primera
ciudad de Colombia que prohibió los vehículos de tracción animal imponiendo la
estrategia, luego copiada por otras ciudades, de cambiar dichos vehículos y
animales por motocarros.
El Centro de Bienestar Animal La Perla, que además para
el 2015, era único en Latinoamérica en su tipo, en el año 2014, con apoyo de la
Facultad de Medicina Veterinaria de la Corporación Universitaria Lasallista de
la misma ciudad, adelantó una actividad que permitió sanar de leptospirosis a
206 perros. La leptospirosis es una infección causada por una bacteria
denominada Leptospira que afecta a los animales domésticos y silvestres e
incluso al hombre) (CIUDAD SOSTENIBLE, 2015: 11).
En materia de fauna, en Colombia hay mucho por hacer, no
solo desde la política pública sino institucional.
El papel del individuo y la institución es otro punto de
discusión, que aunque ha cobrado fuerza en
los últimos años, en especial en los procesos de investigación, caracterización
de la biodiversidad y en la
normatividad sobre el tema, es todavía un eslabón que se establece generando una gran tensión entre las
diferentes áreas del conocimiento. En este caso particular (accionar político), el individuo
actúa como un sujeto político, en donde discute lineamientos de acción que le permitan aplicar el conocimiento
de aspectos biológicos, ecológicos, antropológicos,
etnológicos, sociológicos y educativos para discutir y generar normatividad
sobre la biodiversidad que
responda a las necesidades de sustento y afectivas de la sociedad, donde también se establece una relación más
directa entre la ecología y la economía y en donde se hacen más tangibles los beneficios que produce
la biodiversidad. (ALZATE Y OTROS, 2009: 152)
En cuanto al papel de la ciencia jurídica, mucho se puede
aportar empezando por ahondar en el trabajo muldisciplinario para entender el
entramado de términos, especies, razas y demás conocimiento científico que a su
vez permita captar cómo las relaciones sociales se afectan actualmente y pueden
afectar en el futuro par reglarlas de la mejor manera. Desde que se expidió el
Decreto Ley 2811 de 1974, han pasado más de 40 años y mucho se avanza en
conocimiento sobre la fauna cada año. Así mismo la normatividad efectiva que
busque proteger, conservar y recuperar la fauna terrestre nacional debe
actualizarse.
3) El científico Stuart
Pimm, una autoridad mundial contemporánea en estudio de las aves y sus
especies, quien estuvo interviniendo en la Feria Internacional de Aves o
Birdfair, que se realizó en el primer semestre del año 2015 en Cali (Valle del
Cauca) estima que un 12 por ciento de las especies de aves se hallan en peligro
de extinción a lo cual se suma a que la mayoría de ellas vive en hábitats que
están gravemente amenazados y que surgen nuevos factores que las amenazan como
la influencia de especies invasoras, la proliferación y mejoramiento de las
tecnologías para la pesca y el mismo cambio climático, también pueden haber
buenas perspectivas. Esto es importante para nuestro país por cuanto es el más
biodiverso del mundo en aves, con un poco más de 1990 especies; quiere decir
que teneos aproximadamente el 20 por ciento de las especies del mundo, de las
cuales 72 son especies de aves endémicas, es decir, no se hallan en ningún otro
lugar.
Para Pimm, la pobreza es un asunto
directamente relacionado con la conservación en muchos casos. Es importante que
las personas tengan fuentes de ingreso adicionales a la explotación de los
recursos naturales, y que tengan acceso a una buena educación para valorar estos
recursos. Un buen mecanismo de generar trabajo es incorporando a la comunidad
local en los esfuerzos de conservación. Por ejemplo, la Fundación Colibrí, que
trabaja por las aves en sitios como Cauca y en la serranía del Perijá, contrata
personas que anteriormente eran cazadores y leñadores para proteger y
monitorear la reserva natural. Biólogos que hacen estudios de campo también
pueden ser apoyados, porque ellos generan oportunidades laborales y de
aprendizaje para estas comunidades. Es que las cifras que maneja el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible hacen atractivas la oferta para
un turismo basado en visitas de veneradores de pájaros pues además de las 72
especies endémicas que hacen de Colombia uno de los países de América Latina
con más posibilidades para esta actividad, como ya se mencionó, se han
declarado 116 áreas para la conservación de las mismas, 56 de las cuales están
protegidas, abarcando el 11% del territorio nacional (SILVA HERRERA, 2015: 24 b).
II.
NORMATIVIDAD COLOMBIANA SOBRE FAUNA
En los acercamientos a las normas y
evolución normativa sobre la vida animal o fauna, se percibe claramente que la
tendencia fue la de primero regular sobre las especies con las que el hombre
más se relacionaba y en la medida que se amplía ese nivel de relación
hombre-animales, se fue desarrollando más ampliamente dicha normatividad. Por
ejemplo, de las primeras disposiciones sobre fauna en la vida republicana e
independiente de Colombia, se hallan algunas reglas sobre la materia en el Código
Civil que data de 1887, que como veremos son disposiciones que hacen énfasis en
el dominio o propiedad y de manera aislada (bosques, aguas, algunos
animales). Al respecto la Corte
Constitucional ha mencionado:
En
un principio la normatividad nacional se limitaba a regular las relaciones
entre personas, entendiendo que
la regulación respecto del uso de los recursos naturales se limitaba a su propiedad, puesto que la naturaleza
estaba ahí para servir al desarrollo de la humanidad. De lo que se evidencia una visión netamente
utilitarista del medio ambiente, así la apropiación y uso de los recursos naturales podía hacerse
sin limitación alguna, de forma indiscriminada, en aras del progreso de la humanidad. (CORTE CONSTITUCIONAL, 2011)
Y es que es inevitable no hacer referencia a algunas
reglas del Código Civil como sus artículos 686 sobre caza y pesca que establece
a la ocupación como un modo de adquirir el dominio sobre la fauna; 688 y 689
que establecía restricciones a la caza; a los artículos 690, 691 y 692 con
reglas para obtener autorización para la pesca (el primero derogado
expresamente por el artículo 32 de la Ley 84 de 1989); a los artículos 693, 694
y 695 sobre animales bravíos; y a los artículos 696, 697 y 698 sobre cómo ejercer la propiedad sobre las abejas, las
palomas y los animales domésticos. Disposiciones que en nuestro criterio están
derogados de manera tácita por el Decreto Reglamentario 1608 de 1978.
Con
posterioridad al Código Civil, surgieron cuestiones adicionales, que sirvieron
de orientación para formular las leyes más recientes. Entre ellas figura una
mayor atención a la función de cada especie y organismo y por ende a la
protección de la biodiversidad. Así mismo, los aspectos de la ordenación de la
vida silvestre que guardan una mayor relación con las personas, lo que se
refleja en una mayor consideración de las opiniones de la población en la adopción
de decisiones, disposiciones e instituciones especializadas. Al mismo tiempo, la
comunidad internacional ha dedicado una creciente atención a la conservación
del medio ambiente y la naturaleza, por lo que al crecer el impacto de las iniciativas internacionales
a Colombia también se la ha presionado para ir a la par.
Pero como sucedió con todo lo ambiental en Colombia, incluido lo que se
denominó en adelante recurso natural renovable y elemento ambiental (artículo 3
del Decreto Ley 2811 de 1974), con la expedición de la Ley 23 de 1973 y del
Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente, se dejó definitivamente de ver
a la naturaleza como un objeto de apropiación privada y la relación jurídica entre ambiente natural y
sociedad se transforma.
En
el fondo, se podría decir que la finalidad del código fue la de
crear una legislación ambiental en
el país, por lo cual decidió
sustraer de la
legislación civil ciertas
materias relacionadas con
el uso de los recursos naturales. En
efecto, no toda disposición jurídica que regula el empleo
de un recurso natural debe ser entendida como una
norma ambiental. Por ejemplo, muchas
artículos del estatuto civil establecen cómo se
adquieren y transfieren los bienes materiales,
que son en muchos
casos recursos naturales, pero no
por ello esas disposiciones civiles se
transforman normas ambientales, ya que no sólo están basadas en
el principio de autonomía de la voluntad sino que,
además, están interesadas fundamentalmente en regular
la circulación social
de estos bienes,
por lo cual la relación
entre las personas y los ecosistemas
pasa prácticamente en silencio. (CORTE CONSTITUCIONAL, 1998)
La
influencia del Código de Recursos Naturales es tal que unifica la normatividad
dispersa y no especializada sobre fauna, cuando éste dispone en su Artículo 3,
que “De acuerdo con los objetivos enunciados, el presente Código regula: a.- El
manejo de los recursos naturales renovables, a saber: (…) 5. La fauna; (…) 9.
Los recursos biológicos de las aguas y del suelo y el subsuelo del mar
territorial y de la zona económica de dominio continental e insular de la
República”. En nuestro criterio a partir de allí surge para la toda la fauna,
silvestre, domesticada o no, un nuevo marco legal y nos apoyamos en dicha
afirmación no solo por la evidente manifestación del Decreto Ley 2811, sino
porque le suceden entonces decretos reglamentarios, es decir, que desarrollan
el marco general en adelante tanto de la fauna silvestre (Decreto 1608 de 1978)
como de los recursos hidrobiológicos
(Decreto 1681 de 1978).
De acuerdo
con lo preceptuado por el Decreto Reglamentario 1608 de 1978 (Artículo 3), que
como ya hemos indicado, desarrolla al Código Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente y a la Ley 23 de 1973 en materia
de fauna silvestre, la normatividad colombiana en esta materia regula: 1. la preservación,
protección, conservación, restauración y fomento de la fauna silvestre; 2. el
aprovechamiento de la fauna silvestre y de sus productos, cuando se realiza por
un ciudadano como se realiza por las entidades que lo administran; 3. el fomento
y restauración de los recursos; 4. el establecimiento de obligaciones y
prohibiciones generales; y 5. algunas funciones de la entidad administrativa
del recurso.
El Decreto
1608 sobre fauna silvestre contiene 252 artículos que comparados con los 340 de
su marco, el Decreto 2811 y su actual vigencia, dan cuenta de cuán profuso y
pertinente resultó para la fauna nacional. Estos, están distribuidos en ocho
títulos que tratan desde la administración y manejo, hasta un régimen
sancionatorio muy propio de las primeras
reglamentaciones sobre recursos naturales y que hoy en virtud primero de la Ley
99 de 1993 (Parágrafo 3 del Artículo 85) y luego de la Ley 1333 de 2009, está
derogado.
Regulación
que debe mirarse en contexto pues ya no podemos aplicar este régimen normativo
a aspectos tales como los procedimientos de control, para imponer sanciones,
para determinar las infracciones o incluso para determinar las atribuciones de
las entidades que administran en Colombia estos recursos naturales renovables. Y
es que desde que se expidió el Código Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y su decreto reglamentario específico sobre fauna silvestre, se ha
modificado no solo el marco constitucional de protección ambiental, sino
además, ha variado la institucionalidad pública encargada de la administración
de estos recursos y el régimen sancionatorio.
En
un estudio publicado en 1984 relacionado con la legislación sobre fauna y áreas
protegidas en África, ya se
había señalado una tendencia (más evidente en las últimas leyes de los años setenta que en las de los decenios
anteriores) hacia una mayor atención a la ordenación y utilización de la fauna silvestre, en contraposición a un
estricto interés por la caza y la protección de especies individuales
(FAO, 1984). Los sistemas jurídicos que
inicialmente se basaban en dos
elementos bien diferenciados - la caza y las áreas protegidas - pasaron entonces a adoptar un conjunto
efectivo de leyes sobre vida silvestre en que ésta se consideró más apropiadamente como un recurso
natural renovable. Así pues, el
objetivo de las políticas y leyes sobre
fauna pasó a ser gradualmente una adecuada ordenación de ese recurso para toda
finalidad que fuera útil, pero
que al mismo tiempo no ocasionara su deterioro, en consonancia con la evolución de las leyes nacionales e internacionales en
materia de medio ambiente, que para finales
del decenio de 1980 dieron gran cabida al principio del desarrollo sostenible. (FAO,
2015)
A. CÓMO OBTENER EL DERECHO AL USO DE LA FAUNA
En Colombia es
ineludible comenzar a tratar sobre los modos de adquirir el derecho a usar los
recursos naturales renovables como la fauna, sin hacer alusión al marco legal
que define el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente, pues este establece que tal derecho sólo puede ser
adquirido por: a) ministerio de la ley, b) permiso, c) concesión y, d) por
asociación (Artículo 51). Igualmente allí se establece que dado que los
recursos naturales renovables son inescindibles para la vida, sólo pueden
negarse por: a) una excepción legal, b) cuando
estuviere reservado para un fin especial, c) cuando el recurso esté otorgado a
otra persona, o d) cuando, por decisión fundada en conceptos técnicos, se
hubiere declarado que el recurso no puede ser objeto de nuevos
aprovechamientos. También es importante acotar que es susceptible de
revocatoria la autorización cuando no se cumplan las condiciones bajo las
cuales la administración la otorgó o si el uso del recurso se hubiere otorgado
sin los estudios correspondientes (esta última causal por así disponerlo el
mismo Artículo 51 citado).
Como bien lo establece
el Código, allí se regulan de manera general los modos y condiciones en que
puede adquirirse por los particulares el derecho a usar la fauna silvestre de
dominio público, dejando al régimen especial, en este caso el que se dispone
mediante el Decreto Reglamentario 1608 de 1978, lo particular. De ahí que
curiosamente, se modifique un poco el marco general para decir que la fauna
silvestre y sus productos pueden ser usados legalmente, mediante previo: a) permiso b) autorización o,
c) licencia, que se tramite ante la autoridad ambiental competente. En nuestro
criterio debió el decreto reglamentario sujetarse a los modos del decreto con
fuerza de ley por el cual se adoptó el Código y por tanto norma de superior
categoría y obligatorio cumplimiento.
Ahora, ¿puede fuera del permiso, autorización o licencia
hacerse uso de la fauna y sus productos? Sí, por ministerio de la ley como lo
denomina el Código, y en cuyo caso no se requiere el previo pronunciamiento de
la entidad administradora de los recursos naturales. Mejor dicho, es el
legislador y no la autoridad ambiental administrativa la que concede la
posibilidad de usar el recurso natural renovable. Y la única causal que
encontramos para usar la fauna por ministerio de la ley es cuando se produzca
la caza de subsistencia, que sólo está condicionada a que se practique de tal
manera que no cause un deterioro notable al recurso.
Hay que tener en cuenta que cuando se expidió el Decreto
1608, si bien la licencia ambiental ya era una figura jurídica contemplada en
la legislación interna colombiana, pues así lo establecía el Artículo 28 del
Decreto Ley 2811 de 1974, sólo hasta la expedición de la Ley 99 de 1993 es desarrollada con plenitud . E importante
dejarlo anotado porque en estricta aplicación de esto, como hoy la licencia
ambiental “llevará implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones
para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales
renovables que sean necesarios por el tiempo de vida útil del proyecto, obra o
actividad” (Artículo 3 del Decreto Reglamentario 2041 de 2014), es necesario
afirmar que la fauna silvestre y sus productos se pueden usar por ministerio de
la ley, por permiso, autorización, licencia y licencia ambiental. (CARDONA
GONZALEZ, 2015: 19)
¿Qué diferencias hemos podido detectar de la lectura
sistémica e integral del Decreto Reglamentario 1608, entre permiso,
autorización y licencia? Para nosotros no existe una marcada. Parece ser que el
permiso es para obtener el derecho a cazar, cuando a ello hay lugar, y
autorización y licencia para actividades conexas con el aprovechamiento salvo
para la movilización de individuos, especímenes o productos de la fauna
silvestre terrestre que se requiere salvoconducto en los términos de los
artículos 197 y siguientes.
Es tal la confusión que producen las indiferencias entre
permiso, autorización y licencia que por ejemplo el artículo 219 ordena “Artículo
219. Sin perjuicio de las obligaciones específicas previstas en los títulos
anteriores y de las que se consignen en las resoluciones mediante las cuales se
otorgan permisos o licencias para el ejercicio de la caza o de actividades de
caza, se consideran obligaciones generales en relación con la fauna silvestre,
las siguientes: (…)”; lo que conlleva a preguntarse: primero ¿el permiso y la
licencia son para permitir la caza o actividades de caza sin ninguna
diferencia? y ¿para qué entonces hablar de los dos?, y segundo, ¿dónde queda la
“autorización” como modo de adquirir el derecho al aprovechamiento como lo
indica el artículo 31?
Ahora es necesario también dejar sentado que conforme a
los artículos 54 y 55 de la norma en cita, caza es “todo acto dirigido a la
captura de animales silvestres ya sea dándoles muerte, mutilándolos o
atrapándolos vivos y la recolección de sus productos”; también “comprende bajo
la acción genérica de cazar todo medio de buscar, perseguir, acosar, aprehender
o matar individuos o especímenes de la fauna silvestre o recolectar sus
productos” y que son “actividades de caza o relacionadas con ella, la cría o
captura de individuos, especímenes de la fauna silvestre y la recolección,
transformación, procesamiento, transporte, almacenamiento y comercialización de
los mismos o de sus productos”. Y la caza se clasifica en caza de
aprovechamiento (que se puede subdividir en de subsistencia y comercial), caza
deportiva, caza de fomento, caza de control y caza científica. Recordamos que
la caza de subsistencia, acorde al Artículo 31 no requiere de previa
autorización y en consecuencia está autorizada por la ley.
Consecuencia del permiso es que el Decreto Reglamentario
1608 de 1978, impone a las autoridades competentes para administrar los
recursos naturales renovables, llevar un registro o inventario riguroso del
número de ejemplares y productos que permite obtener mediante cada permiso,
especialmente en el de caza comercial. Por supuesto el objeto de esta medida es
para efectos del control.
B. OTRAS DISPOSICIONES DE REFERENCIA
Aunque nos hemos
concentrado en este escrito, en una aproximación a la normativa sobre fauna silvestre
terrestre en Colombia contenida en el Código Civil, el Decreto Ley 2811 de 1974
y su Decreto Reglamentario 1608 de 1978, no queremos dejar de mencionar otra
que la complementa y que será obligatoria para completarla o profundizar en el
tema. Con tal propósito y sin poder decir que está incluida toda la existente,
está presentada en orden cronológico para efecto de una más fácil consulta e
interpretación posibles.
a) La Resolución 072 de
febrero 7 de 1969 (por la cual se reglamenta la caza del chigüiro). Cabe mencionar que
existen más de 30 resoluciones donde se establecen vedas, prohibiciones y
restricciones al ejercicio de la caza de diversas especies de animales en
Colombia. La mayoría de ellas, expedidas inicialmente o vigentes desde la
existencia del Inderena –Instituto Nacional de los Recursos Naturales-.
b) El Convenio para la
protección del patrimonio mundial, cultural y natural (emitido en 1972 en
París).
c) El Convenio sobre el
comercio internacional de especies amenazadas: fauna y flora silvestre (emitido
en Washington, en el año 1973)
d) El Decreto
Reglamentario 1681 de 1978 (sobre recursos hidrobiológicos)
e) El Convenio relativo
a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves
acuáticas, mejor conocido como Convenio Ramsar (acogido por Colombia en 1997)
f) La Ley 84 de 1989
(por la cual se adopta el Estatuto Nacional de protección de los animales).
g) La Ley 13 del 15 de
enero de 1990 (Por la cual se establece el Estatuto General de Pesca. Esta Ley
fue reglamentada luego mediante el Decreto 2256 en el año 1991.
h) La Constitución
Política del año 1991 (principalmente los artículos 8, 58, 63, 88, y 330).
i) El Convenio sobre la
diversidad biológica (que hizo parte de los instrumentos de la Conferencia
Mundial por el Medio Ambiente y el Desarrollo, suscrito en Rio de Janeiro en
1992).
j) La Ley 611 de 2000,
sobre manejo sostenible de especies de fauna silvestre.
k) El Decreto
Reglamentario 309 que se expide en el
2000, y por el cual se reglamenta la investigación científica sobre diversidad
biológica.
l) El Decreto Reglamentario
4688 de 2005, por el cual se desarrollan el Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, la Ley 99 de 1993 y Ley
611 de 2000, en lo que ellas tratan en materia de caza comercial.
m) Resolución 1292 de
2006 Por la cual se acogen los términos
de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental para las
actividades de caza comercial.
n) La Resolución 2064 de
octubre 21 de 2010, por la cual se establecen las medidas posteriores a la
aprehensión preventiva, restitución o decomiso de especímenes de especies
silvestres de fauna y flora terrestre, y acuática.
ñ) La Ley 1638,
sancionada el año 2013, por la cual se prohíbe el uso de animales silvestres,
nativos o exóticos, en circos fijos e
itinerantes.
o) El Decreto Reglamentario
1376 de junio 27 de 2013, por el cual se desarrollan las normas generales sobre
recolección de especímenes de especies
silvestres de la diversidad biológica.
p) El Decreto Reglamentario
3016 de 2013, por el cual se desarrolla todo
sobre el permiso de estudio para la recolección de especímenes de especies
silvestres de la diversidad biológica con fines de elaboración de Estudios
Ambientales
r) La Resolución 0192
expedida en el año 2014, por la cual se define
el listado de las especies silvestres amenazadas de la diversidad biológica que
se encuentran en el territorio nacional.
Mención aparte y no por su grado de importancia sino por
ser un documento transversal, merecen mención especial la Política Nacional de
Biodiversidad, la Estrategia Nacional de Biodiversidad y el Plan de Acción, que
fueron preparados por el actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
el Departamento Administrativo de Planeación Nacional y el Instituto de
Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt. Los lineamientos allí
contenidos fueron aprobados por el Consejo Nacional Ambiental en el año de 1995
y fue implementada mediante la Estrategia Nacional de Biodiversidad y su Plan
de Acción en 1998.
De esta política pública sub-sectorial, nos parece
relevante mencionar que se fundamenta en tres estrategias:
1. Estrategia de
Conservación in situ a través del sistema de áreas protegidas: que pretende la
reducción de los procesos y actividades que causan pérdida o deterioro de la
biodiversidad y la recuperación de ecosistemas degradados y especies
amenazadas.
2. La Estrategia de
Conocimiento: que busca la caracterización de los componentes de la biodiversidad
en los niveles ecosistémico, de poblaciones, especies y genético así como la
recuperación del conocimiento y de las prácticas tradicionales.
3. La Estrategia de
Utilización: que por su parte busca promover el uso de sistemas sostenibles de
manejo, apoyar y promover el establecimiento de bancos de germoplasma y
programas de biotecnología, diseñar e implementar sistemas de valoración
multicriterio de la biodiversidad y mecanismos para la distribución equitativa
de los beneficios derivados de su uso. Incluye, además, medidas para procurar
el desarrollo sostenible del potencial económico de la biodiversidad.
Todas ellas buscan identificar los instrumentos y
herramientas para facilitar su implementación, a través de acciones referentes
a la educación, la participación ciudadana, la revisión y desarrollo
legislativo e institucional y los incentivos e inversiones económicas. (BANCO
DE LA REPÚBLICA, 2015)
EPÍLOGO
Santo Tomás de Aquino
afirmó en el siglo XIII, que "siendo malvados hacia los animales, uno se
acaba volviendo cruel hacia los seres humanos" (VEGA REINOSO, 2014). Tal
vez tenga razón cuando prácticamente es unánime que las actividades humanas que
afectan el medio ambiente nos están conduciendo a nuestra extinción. Y en ese
marco podemos en esta ocasión poner las siguientes conclusiones:
1) En nuestro país ya no se discute que “El desarrollo es, por otra
parte, un proceso integral que incluye las dimensiones económica, social y
ambiental, los tres pilares del desarrollo sostenible” (OCAMPO, 2012: 13). De
ahí que dentro de la noción de desarrollo sostenible que ha evolucionado en el
contexto internacional y nuestro país elevó a rango constitucional (Artículo
80) la fauna silvestre terrestre debe administrarse bajo esas premisas.
2) Nuestro país no se ha
caracterizado por ser gestor de investigación científica. La gestión que el
país ha realizado para fomentar actividades de ciencia, tecnología e
innovación sigue siendo insuficiente y
concentrada en las grandes capitales. Por ejemplo, mientras el porcentaje de
inversión colombiana en estas actividades de investigación entre 2000 a 2008
pasó del 0,31% al 0,37% del PIB, el promedio en América Latina y el Caribe pasó
de 0,75% a 1,07%. (DE PEÑA, 2008). Así que estamos lejos de conocer realmente
lo que tenemos, cuantificarlo y determinar la influencia, positiva o negativa,
que nuestras especies de fauna tienen en nuestros ecosistemas.
3) La normatividad
referida a la fauna, incluida la silvestre, data de mucho tiempo atrás en nuestra
historia legal. Aunque no desde la óptica ambiental, al menos desde el Código
Civil adoptado en 1887 tenemos disposiciones relativas a ella. Pero estas y su
alcance han variado de una posición de dominio y posesión material individual, a una de dominio eminente colectivo estatal además enmarcada en un medio ambiente
sano necesario para la estirpe humana.
Como dijo la Corte Constitucional
(2007),
Tal vez las primeras normas a las que un operador
judicial podría acudir para definir las pautas de acceso de cualquier persona a la fauna silvestre son los
artículos 686 y siguientes del Código Civil. De acuerdo con dichas disposiciones mediante
la caza y la pesca, sin más restricción, se obtiene
el dominio por ocupación de los “animales bravíos”. En términos absolutos nuestro Código Civil establecía -sin diferenciar- que
toda persona podía apropiarse a través de la caza de cualquier especie faunística.
Sólo condicionaba el derecho de acuerdo a la propiedad de los predios en los que se efectuara la
cacería. (…) Sin embargo, con la expedición del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección
al Medio Ambiente (Decreto 2811 de
1974) y, más aún, con la expedición de la Carta Política en 1991, el concepto
de propiedad privada y también
así el de las demás libertades individuales, fue sometido a una metamorfosis radical, debido a la introducción y
énfasis atribuido a un nuevo bien jurídico: la protección medio ambiental. A partir de tales estatutos por tanto, de la
disposición absoluta o “arbitraria” de
los recursos de la naturaleza en
cabeza de cada individuo, se dio paso a la protección que debe emprender cada persona por el bien de todos,
aclarando, de paso, que el medio ambiente pasa a ser un límite específico de las potestades privadas
regulado especialmente por normas de derecho público.
4) Hay una profusa
legislación sobre fauna. Tal vez, como podría suceder ya con cado de los
recursos naturales y elementos ambientales que se listan en el Artículo 3 del
Decreto Ley 2811 de 1974, deberíamos en Colombia hacer una codificación o un
compendio especial para cada uno y que incorpore, por supuesto, los compromisos
internacionales en materia de protección, conservación y recuperación.
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