El SINA Recordemos que el Sistema Nacional Ambiental - SINA, entendido como el aglutinamiento de las entidades e institutos dedicados a la política, regulación y ejecución ambiental en todo Colombia y de todos los recursos, normas y acciones ambientales nacionales, comprende a las corporaciones autónomas regionales. Así lo dispuso la Ley 99 de 1993, que le dio un vuelco al país, modificando el modelo de desarrollo que había adoptado entonces por uno basado en el criterio de sostenibilidad partiendo de la descentralización y la participación. El SINA no es una entidad, no es un órgano que tiene personería jurídica. Es el conjunto de todo lo ambiental y una figura legal que se ideó para poder fijar políticas, desarrollar acciones e inversiones coherentes y concertadas en lo ambiental. En el análisis que se hace de nuestra institucionalidad ambiental se confirma que la nuestra es una organización de avanzada en el concierto internacional y que las inversiones que en los últimos diecinueve años se han hecho en Colombia para proteger, restaurar o recuperar nuestro ambiente natural son asombrosas para un país en desarrollo como el nuestro. Y es que del SINA hacen parte entidades como el Ministerio de Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otras. Es importante tener en cuenta que las corporaciones autónomas regionales CAR, empezaron a crearse en Colombia desde 1954 cuando se constituyó la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC. Con la Ley 99 de 1993 las corporaciones se transformaron en lo que hoy se conoce como entes corporativos de carácter público y ampliaron sus competencias al punto de ser las primeras unidades ambientales de la gestión, administración y control ambiental y de los recursos naturales renovables de Colombia. Ellas han llevado a nuestro país a ser considerado recientemente como uno de los que más hace por la conservación y protección de la naturaleza en el planeta. En esta evaluación fíjense, salieron muy bien libradas las CAR como entes públicos cumpliendo su objeto. Y muy regular, en cuanto a la situación politiquera y algunas veces de corrupción que adolecen de acuerdo con la opinión popular. En cuanto a lo primero, no cabe la menor duda de que las CAR han sido un gran acierto como canalizadoras de todo lo ambiental en los territorios que la discrecionalidad de la ley les asignó (no todas las CAR coinciden con los departamentos, por ejemplo ni responden a criterios ecosistémicos). Y como gestoras de grandes inversiones a favor de la sostenibilidad como el caso del Macizo Colombiano. Sobre la segunda en cambio, hay que decir que las CAR no avanzan, sino sólo en el desprestigio que algunas les han otorgado por ser subjetivas en el ejercicio del control y en las asignaciones de concesiones, permisos, licencias y otras autorizaciones para el uso de los recursos naturales de la Nación por particulares. Y por la manipulación como fortines burocráticos que confabulaciones de politiqueros han hecho de ellas y no siempre por lo ambiental. Una de las importantes tareas que cumplen las corporaciones es revisar los proyectos de acuerdos municipales de los planes de ordenamiento territorial POT o sus revisiones, y que se someten a aprobación de los concejos municipales en todo el país. En el SINA caben entre otras, el Ministerio de Ambiente, las CAR, la Corporación Autónoma Regional del río Grande de La Magdalena -Cormagdalena, los departamentos, los municipios, los denominados grandes centros urbanos, los distritos con régimen especial, los órganos de control, institutos de investigación e información ambiental entre otros. Si bien lo anterior, aún hay mucho por hacer y sobre todo en materia de estructura del Ministerio de Ambiente, la organización administrativa de las CAR, la seguridad jurídica tanto para la fijación de las políticas como de la regulación sectorial, la asignación de recursos y la integración real de las entidades territoriales a las soluciones de los problemas ambientales.

PAPEL DE LOS ABOGADOS DE POBRES DE LOS CONSULTORIOS JURÍDICOS EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES

POR: Álvaro Hernando Cardona González

Dijo Pitágoras que educar no es dar carrera para vivir sino templar el alma para las dificultades de la vida (Ortiz, 2010), y precisamente a dicha máxima responde la figura de los consultorios jurídicos de las facultades de Derecho. Hoy son los centros naturales de práctica para los futuros abogados en Colombia y podemos decir que centros obligados, dada su creación, reglamentación e imposición legal a todas las universidades públicas y privadas que tengan aprobadas, por el Ministerio de Educación Nacional, la carrera profesional de Derecho. Actualmente es posible que cuando una persona no cuente con recursos económicos suficientes para poder sufragar una defensa jurídica adecuada, acuda a un Consultorio Jurídico de una universidad que cuente con facultad de Derecho a fin de que allí se le preste dicha asesoría y asistencia. Igualmente, es posible que las autoridades públicas, sobre todo con el propósito de asegurar el cumplimiento de la garantía constitucional del debido proceso, designen abogados de pobres, es decir practicantes de consultorios jurídicos, para que asuman la defensa de aquellos implicados en procesos sancionatorios cuando éstos no se pueden notificar personalmente o cuando pudiendo serlos, solicitan defensores gratuitos manifestando no contar con recursos económicos para ello. Desde no antes de 1971, cuando se definió junto a la reforma procedimental de ese año, que adoptó el actual Código de Procedimiento Civil, los consultorios jurídicos de las universidades colombianas que cuenten con facultades de Derecho, vienen prestando un in valuado servicio a la comunidad. Y sobre todo, un servicio inmenso a la Justicia, que necesita de ellos para garantizar el libre y generalizado servicio de acceso a todos los ciudadanos. El propósito de esta corta exposición, justamente es el de llenar vacíos bibliográficos alrededor de estos temas del Consultorio Jurídico, sus abogados de pobres, el papel social y jurídico que prestan y su papel en los ritos administrativos de carácter ambiental en Colombia. Junto a lo anterior, es propósito también el de proponer algunas soluciones procesales a vicisitudes que se presentan dentro de los procedimientos administrativos de carácter ambiental, cuando no se puede vincular personalmente al interesado (la mayor de las veces el implicado o presunto responsable en un proceso sancionatorio) o comunicarle las resultas de un trámite administrativo ambiental. I. LOS CONSULTORIOS JURÍDICOS Y SU PAPEL Porque como dijo un gran educador, de esos que escasean, dedicado por escogencia frente a tantas oportunidades que el destino le ha deparado, el profesor huilense Luis Alfredo Ortiz Tovar (2010, p. 7), “la misión de enseñar no debe terminar nunca ya que es la misma experiencia de la vida la que nos titula y nos doctora en la verdadera realidad de nuestros días” es que el Consultorio Jurídico es tan importante en la formación del futuro profesional del Derecho en Colombia. Ciertamente el Gobierno Nacional se propuso reglamentar prácticas para los estudiantes de Derecho, como sistemas de aplicación jurídica, bajo las facultades extraordinarias que, en aquella época le otorgara la Ley 16 de 1968. En tal virtud expidió los Decretos Legislativos 970 y 971 de 1970, con base en los cuales y desarrollándolos a su vez, se expidió el también Decreto con fuerza de Ley 196 de 1971 (vale anotar que éste también se expidió al amparo de las facultades de la Ley 16 de 1968). Aunque el Decreto Ley 970 de 1970 está derogado hoy por el Artículo 194 del Decreto 80 de 1980, creemos que los sustentos de la creación de los consultorios jurídicos y su naturaleza lo constituyen: el Artículo 2 cuyo aparte dice “Los estudios de derecho deben orientarse hacia la formación de jurisconsultos, … y conscientes de que la función del Derecho consiste no solo en mantener o restablecer el equilibrio social, sino también en afirmar el desarrollo integral de la Nación”; el Artículo 12 cuyo aparte dice que “En la enseñanza del Derecho deberán combinarse los aspectos teóricos y prácticos;…”; y el Artículo 14 que dice “La enseñanza del Derecho debe alternar la disertación magistral y la información general, con la activa participación del estudiante en sistemas de aplicación tales como las comunidades de trabajo, los seminarios, los consultorios jurídicos y las prácticas de distinta índole” (subrayado nuestro). De esta manera, dado el origen de las actuales normas que rigen el funcionamiento de los consultorios jurídicos, puede entenderse que este marco legal a su vez encuentra respaldo en la entonces vigente Constitución de 1886 que indudablemente incorporó ideales de la Revolución Francesa. Y es que hay que recordar que …para la realización de los derechos, el Estado debe garantizar ciertos medios judiciales que permitan a todos los gobernados, pero sobre todo a los más desfavorecidos, acceder a la solución de conflictos. En esto radica la importancia de la asistencia legal (Artículo 1 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano), que sin embargo no ha sido suplida por el Estado, mas sí fomentada. Como resultado de éste fomento se logró la fundación del Servicio Jurídico y Ciudadano, reglamentación de la profesión de abogado y establecimiento de los consultorios jurídicos”.(Pontificia Universidad Javeriana de Cali, 2010) II. EL ABOGADO DE POBRES DENTRO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES La normatividad vigente en Colombia ha dispuesto que los estudiantes adscritos a los consultorios jurídicos de las facultades de Derecho son abogados de pobres. Y aunque dicha normatividad, que ya hemos señalado atrás, no define qué es un abogado de pobres, de lo allí dispuesto se puede inferir que es el estudiante de Derecho que ha sido aceptado como miembro de un Consultorio Jurídico de una universidad colombiana (ya que también lo son los docentes y los monitores que hacen judicatura) que puede litigar en causa ajena sin ser profesional inscrito en el registro de abogados cuando se trate de asuntos previa y legalmente autorizados, unas veces como apoderado, en cuyo caso el poderdante debe ser ciudadano de escasos recursos comprobados, o de oficio. Dado que los procedimientos que adelantan las autoridades ambientales, son procedimientos de carácter administrativo, y tal vez una redundancia, no judiciales, como se explicará mejor adelante, cabe preguntarse en cuáles de estos procedimientos puede intervenir un abogado de pobres miembro de un Consultorio Jurídico. Y para ello creemos conveniente separar el análisis en caso de que se trate de un procedimiento sancionatorio ambiental o un procedimiento para otro tipo de actuación administrativa de una autoridad ambiental. A. En los procesos sancionatorios de carácter ambiental. Como el espacio de esta revista no lo permite, no nos detendremos a mencionar todos los casos en que la ley colombiana permite que el abogado de pobres pueda litigar en causa ajena; pero sí es necesario que precisemos cuándo lo puede hacer de oficio. Bien, el Artículo 30 del Decreto 196 de 1971, modificado por la Ley 583 de 2000, menciona que lo podrá hacer: en los procesos penales como voceros o defensores en audiencia; en los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías municipales, distritales, departamentales y General de la República; y en los procesos administrativos de carácter sancionatorio que adelanten las autoridades administrativas, los organismos de control y las entidades constitucionales autónomas. Para nosotros no debe haber discusión que hoy día y de acuerdo a las leyes 99 de 1993 y 1333 de 2009, existe en Colombia una potestad sancionatoria en materia ambiental y está en cabeza del Estado. Y que el Estado ejerce dicha potestad no en cabeza de autoridades judiciales, sino administrativas. Por ello, los Artículos 3 y 4 de la Ley 1333 de 2009, por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental vigente en Colombia, hacen énfasis en el carácter administrativo del procedimiento sancionatorio ambiental. De tal manera que los procedimientos administrativos establecidos en dicha Ley, por ser una norma de especial referencia, se regirán por ella, pero los vacíos que puedan presentarse en momentos de su aplicación, deberán llenarse primero con las normas del Código Contencioso Administrativo. Esto es que con el actual régimen sancionatorio ambiental colombiano no es posible llenar los vacíos normativos o hacer interpretación acudiendo a otros ordenamientos sin pasar por las disposiciones del Código que regula todas las actuaciones administrativas de Colombia (CARDONA, 2010, p 164). Por otro lado, el Consejo de Estado (1990) ha dicho: “orgánicamente hablando, administrativas, aunque no se encuentren expresamente dentro del engranaje estructural de la administración pública propiamente dicha. O para decirlo de otra forma, sus quehaceres pertenecen a la esfera administrativa…” por cuanto quienes son consideradas autoridades ambientales expresamente por las normas colombianas son: el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales; las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible; las Unidades Ambientales Urbanas de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993; los establecimientos públicos a los que hace alusión el Artículo 13 de la Ley 768 de 2002. Entonces ¿a que lleva toda esta explicación de la naturaleza administrativa de las autoridades ambientales, como de carácter administrativo, en especial respecto a la facultad sancionadora que ejercen? Pues a que en armonía con la competencia establecida en el Artículo 30 del Decreto 196 de 1971, modificado por la Ley 583 de 2000, los abogados de pobres, miembros del Consultorio Jurídico, pueden actuar de oficio en los procesos administrativos de carácter sancionatorio que adelanten las autoridades administrativas, los organismos de control y las entidades constitucionales autónomas. B. En otros procedimientos ambientales. En otros trámites administrativos, como aquellos que se adelantan para obtener Licencia Ambiental o adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables, en los casos de vinculaciones de terceros determinados o indeterminados que no tengan recursos económicos para ello, o en los casos de deseo ciudadano de ejercer el Derecho a Intervenir en los Procedimientos Administrativos Ambientales de que trata el Artículo 69 de la Ley 99 de 1993, o incluso en los procesos de cobro coactivo, el análisis de la posible y viable ejercicio de la profesión por el abogado de pobres es más complicado. Es claro que de acuerdo con la normatividad vigente, sólo pueden ejercer plenamente la abogacía, los profesionales inscritos y con inscripción vigente. Es claro también que de acuerdo con esta normatividad los abogados de pobres sólo pueden actuar de oficio, en los procesos administrativos de carácter sancionatorio que adelanten las autoridades administrativas, los organismos de control y las entidades constitucionales autónomas. Y también está generalmente aceptado que las normas sobre competencia, son de orden público por lo que su interpretación es taxativa. Así las cosas sólo podría concluirse que los consultorios jurídicos, por medio de sus abogados de pobres, únicamente pueden intervenir en causa ajena, en los procesos sancionatorios adelantados por las autoridades ambientales. Sin embargo quedan dudas por resolver. Por citar una, cuando diversos autores sostienen la naturaleza de la potestad sancionatoria ambiental de carácter policivo. En efecto, entre otros, Amaya (2010, p. 42), Cardona (2001, p. 382-385) y Sánchez (1994). Tesis muchas veces sostenida en el hecho de que antes de la Ley 99 de 1993, varios de los decretos reglamentarios del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables adoptaban o remitían al procedimiento sancionador del Código Nacional de Policía de 1970 (por ejemplo, así lo hacía el Decreto 1541 de 1978 en su Artículo 247). Y esto porque el Decreto 196 de 1971 en su Artículo 29 establece que “También por excepción se podrá litigar en causa propia o ajena, sin ser abogado inscrito, en los siguientes casos: 1. En los asuntos de que conocen los funcionarios de policía que se ventilen en municipios que no sean cabecera de circuito y en donde no ejerzan habitualmente por lo menos dos abogados inscritos, (…)” lo cual abre posibilidad de que el abogado de pobres sí pueda litigar en asuntos de esta naturaleza. De todas formas creemos que no existe óbice para que los abogados de pobres de los consultorios jurídicos presten asistencia y orientación legal en cualquier asunto y dentro de cualquier trámite o procedimiento administrativo a los ciudadanos que, previa comprobación de su capacidad económica insuficiente, necesiten de ella en cualquier momento y que se surta ante las autoridades ambientales. Es, al contrario, su obligación. III. VICISITUDES QUE SE PUEDEN PRESENTAR CON LA VINCULACIÓN DE ABOGADOS DE POBRES A PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES A. Designación de oficio. Como se ha expuesto, los abogados de pobres, miembros del Consultorio Jurídico, pueden actuar de oficio en los procesos administrativos de carácter sancionatorio que adelanten las autoridades administrativas, los organismos de control y las entidades constitucionales autónomas. Esto es que sólo pueden actuar cuando media solicitud expresa de la autoridad ambiental competente para adelantar el trámite administrativo. Igual y concordante es dable afirmar que, cuando el funcionario competente, en estos casos, advierta que un abogado de pobres miembro de un Consultorio Jurídico, actúa en defensa de un ciudadano (porque para instaurar queja o denuncia no es necesario hacerlo mediante apoderado) deberá abstenerse de reconocerle personería. Y si no se advirtió a tiempo, pues deberá declararse la nulidad del reconocimiento aunque, en nuestro criterio, ello no afecta el debido proceso como para nulitar todas las actuaciones a partir de ése momento. Hay que darle prevalencia al derecho sustancial sobre el procedimental (Artículo 228 de la Constitución Política). B. Sustituciones. La manera como funcionan los consultorios jurídicos, hace que se haya vuelto una práctica muy en uso que los estudiantes que las realizan, al terminar el año obligatorio, procedan a sustituir todas sus actuaciones; incluso lo hacen tanto con la aquiescencia de los directores de los consultorios, como de las mismas autoridades ante quienes ejercen el litigio. No es posible hacer sustituciones de poderes en los procesos sancionatorios ambientales cuando sólo se puede actuar de oficio. Lo que hay que hacer es que se modifique el acto administrativo de designación, contando previamente con la comunicación del director(a) del Consultorio jurídico indicando qué estudiante de Derecho aceptado como abogado de pobres puede reemplazar al que venía actuando, y designándolo, de oficio, para que continúe con una actuación que no ha terminado. C. Régimen disciplinario aplicable a los abogados de pobres o practicantes del Consultorio Jurídico. En cuanto a esta vicisitud, nos ceñimos a lo dispuesto por el Artículo 38 del Decreto Ley 196 de 1971 que establece que todas personas autorizadas para ejercer la abogacía, incluidos los abogados de pobres, quedarán sometidas a las normas reglamentarias y al régimen disciplinario de la profesión, en las mismas condiciones que los abogados inscritos. BIBLIOGRAFÍA AMAYA NAVAS, O. D.”La potestad sancionadora de la administración en la Ley 1333 de 2009”, en Nuevo régimen sancionatorio ambiental, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010. CARDONA GONZALEZ, A. H.”Los procedimientos policivos en materia ecológica”, en Justicia Ambiental, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001. CARDONA GONZALEZ, A. H.”Comentarios al nuevo régimen sancionatorio ambiental colombiano”, en Nuevo régimen sancionatorio ambiental, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2010. CONSEJO DE ESTADO. Sección segunda. Sentencia 281 del 14 de mayo de 1990 (C.P. Álvaro Lecompte Luna, expedientes 281 y 2996). ORTIZ TOVAR, L. A. “La educación, el educador, y la universidad en un contexto crítico”, en Facetas suplemento dominical del Diario del Huila, edición No. 330, p. 7 PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA DE CALI. Consultado el 22 de diciembre de 2010 en (http://www.puj.edu.co/humanidades/derecho/3824_3827.htm). SANCHEZ, R. Poder y Medio Ambiente, Bogotá, Instituto para el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galán, primera edición, 1994.