Aspectos de la Licencia Ambiental Global

Conforme avanzan las acciones emprendidas por fin por la Contraloría General de la República de Colombia en cuanto reclamar acciones concretas de salvaguarda del patrimonio natural de la Nación y del Estado, de las entidades que tienen a su cargo formular las políticas y regulaciones o adelantar las acciones ambientales, el número de trámites de licencias ambientales se incrementan. Por supuesto este es un fenómeno que gracias a Dios también aumenta como resultado del crecimiento económico.

Esto conlleva a que haya más necesidad de aclarar varios aspectos relacionados con las licencias ambientales y esta vez particularmente con la Licencia Ambiental Global, que es aquella que se debe adelantar para evitar, minimizar, corregir o compensar los impactos ambientales de las actividades mineras y de hidrocarburos que conforme a las  disposiciones vigentes (Ley 99 de 1993 y Decreto Reglamentario 2820 de 2010) la requieran.

Veamos: Primero, como decíamos, son la Ley 99 de 1993 y su decreto reglamentario 2820 de 2010 las normas vigentes en este momento para conocer cuándo se debe tramitar, ante quiénes, el procedimiento para obtenerla y otros aspectos.

 

Segundo, esta Licencia se tramita ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA o ante las corporaciones autónomas y las de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y los establecimientos públicos ambientales de los distritos con régimen especial. A pesar de que hay autorización legal para que el ANLA y las corporaciones puedan delegar el trámite de las licencias en las entidades territoriales esto no ha ocurrido nunca aún.

 

Tercero, esta licencia es posterior al otorgamiento de los títulos mineros o autorizaciones que el Estado da como propietario de los recursos naturales no renovables a particulares para que los aprovechen. Esto está generando muchas dificultades jurídicas y económicas, pues ¿quién entiende que si el Estado otorga un título minero, luego él mismo niegue una Licencia Ambiental? ¿Quién debe entonces cubrir los perjuicios por una negación de Licencia Ambiental por la ubicación de los lugares de explotación o las demoras?

 

Cuarto, cuando se trata de obras, proyectos o actividades relacionadas con hidrocarburos la Licencia Ambiental Global sólo es tramitada por el ANLA. Es, digamos, la única con exclusividad de competencia, porque en el caso de los proyectos mineros (de acuerdo a los volúmenes de explotación, normalmente) también la tienen las demás autoridades ambientales que ya mencionamos.

Quinto,    esta licencia no ha sufrido modificaciones en su esencia salvo que desde el año 2005, en virtud de una reforma pro anti-trámites, incluye siempre todos los permisos, autorizaciones, concesiones o asociaciones para el uso de los recursos naturales renovables y elementos ambientales (Art. 3 del Decreto Ley 2811 de 1974). Quiere decir que en un sólo trámite, se adelanta lo necesario para obtener la licencia y el derecho al uso de los recursos naturales renovables y elementos involucrados con el desarrollo de la obra, proyecto o actividad.


 

Sexto, otro aspecto importante y que pocos reparan sobre esta Licencia, es que como está dispuesta para obras y proyectos de envergadura, por el tamaño del área a explotar o los volúmenes a extraer de recursos naturales no renovables (hidrocarburos y mineros propiamente dichos) el Plan de Manejo Ambiental inicial es "precario". Esto significa que en la medida que se va desarrollando la explotación se deberán elaborar planes de manejo "específicos" que contemplen los impactos ambientales que inicialmente no fueren posible determinarse o predecirse.

Séptimo, cabe señalar que las mismas autoridades ante las cuales se tramitan las licencias ambientales, son las competentes para adelantar los procesos sancionatorios ambientales cuando haya infracción a la normatividad o daño ambiental. Claro, en relación con esas mismas actividades.

Octavo, en cualquier caso de Licencia, las obligaciones de los beneficiarios de las mismas, comienzan en el momento de obtenerla. Ahí empieza el verdadero reto de las autoridades y las comunidades pues más allá de impedir el desarrollo, lo que se debe garantizar es el modelo de desarrollo sostenible que escogimos en Colombia y que quedó plasmado en la Constitución Política (Artículo 80). Y esta será la discusión que compartamos en esta columna en otra ocasión. Entre tanto, ojalá haya sido interesante para los lectores conocer sobre estas singularidades de la Licencia Ambiental Global, cuando en nuestra región si bien hay un declive de la actividad petrolera se viene dando un aumento de las actividades mineras propiamente dichas.

LAS COMPLEJIDADES DEL SINA

     
Con la decantación de la Ley 99 de 1993 por su aplicación en el tiempo, el componente institucional del Sistema Nacional Ambiental-Sina, se ha venido acomplejando aún más.

Cuando se creó este mecanismo de articulación de todo lo ambiental, es decir, el Sina, surgieron por ejemplo reacomodos en el subsector de la investigación e información ambiental con la reorganización y creación de cinco institutos especializados. También como ejemplo, hubo un reacomodo de las funciones, naturaleza y número de corporaciones autónomas regionales.

Pero esta tendencia no acabó allí. El Sina se está acomplejando; en otras palabras, y para sólo hablar de lo que se refiere a las instituciones encargadas de definir la política, la regulación y la acción ambiental, están surgiendo nuevas instituciones dedicadas a estas tareas en Colombia.

Veamos algunas novedades al interior del Sina institucional: 1) El Ministero, máxima autoridad sectorial, se ha transformado dos veces desde su creación: primero se fusionó con el entonces Ministerio de Desarrollo y ahora volvió y se separó de funciones "extrañas" a las medio ambientales. 2) Cinco años después de la Ley 99, se expidió otra en la que se crearon tres distritos (diferentes al capital) con un régimen especial, entre otras cosas obligándolos para crear establecimientos públicos para administrar el medio ambiente urbano, todos en la Costa Caribe pues son Cartagena, Barranquilla y Santa Marta. Ellos deciden incluso sobre licencias ambientales. 3) La Ley 1333 de 2009, mejor conocida por ser la que adoptó el régimen sancionatorio ambiental amplió potestades de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales y ni qué decir de las facultades que para actuar "a prevención" concede no solo al Ministerio, las corporaciones autónomas regionales y a las de Desarrollo Sostenible, a la misma Unidad Administrativa  de Parques Nacionales, a los grandes centros urbanos y distritos con régimen especial sino a la Armada Nacional, a los departamentos, municipios y distritos. 4) Y claro, la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, que separa las funciones de política y regulación, que ahora continúan en el Ministerio pero despojando a éste de las facultades para tramitar algunas veces licencias ambientales y se le trasladan casi íntegramente a esta Autoridad.

Sobre el aumento de preocupaciones y por tanto competencias ambientales de las entidades territoriales, nos toca en la siguiente columna hacer un análisis porque el espacio no da. Pero esto descrito ya indica cuánto está transformando lo ambiental a nuestra patria.

Recordemos primero que actualmente son entidades territoriales los departamentos, los municipios, los distritos y los territorios indígenas. Que aunque las normas no definan qué es una entidad territorial debe entenderse por tales a las personas jurídicas de derecho o carácter público, que componen la división político-administrativa del Estado colombiano, gozando de diversas autonomías en la gestión de sus intereses. Estas autonomías, gracias a una reforma que se hizo en 1986 son: administrativa, fiscal y política.

Bien, en materia ambiental las complejidades son muchas: 1) ya de hecho, el que sean tantas entidades territoriales hace complejo el manejo ambiental desde el punto de vista territorial de Colombia 2) aunado a lo anterior, estas cuatro entidades pueden ser seis, pues se permite que la Ley cree regiones y provincias; así que seguro se va a acomplejar más en el futuro 3) pese a que la Constitución es clara al decir que los territorios indígenas son entidad territorial, éstas no se han organizado aún. Afortunadamente la normatividad ambiental previó que los territorios indígenas cumplirán las mismas funciones ambientales que ya desarrollan los municipios.

Aparte de lo anotado que ya de por sí demuestra cuán complejo e intrincado puede ser el Sistema Nacional Ambiental SINA, al menos desde el punto de vista institucional, hay que anotar que lo más complejo es que confluyen muchas funciones en muchas organizaciones jurídicas en el territorio. Las corporaciones autónomas regionales no necesariamente comulgan sus jurisdicciones con las de las entidades territoriales tradicionales. Por ejemplo en Boyacá, coexisten cinco corporaciones autónomas regionales. O por ejemplo la CAR de Cundinamarca cobija municipios de Boyacá.

Entonces, es muy difícil armonizar los procesos de planificación ambiental de las entidades territoriales con las de las autoridades ambientales, y con instrumentos jurídicos "supra regionales" como los planes de ordenamiento de cuencas o de corrientes hídricas, que por supuesto obligan a confluir a varias autoridades de diverso nivel.

Como decíamos, ampliar funciones en el ANLA, en la Unidad de Parques Nacionales, en la Dimar, los cuerpos armados nacionales y las entidades territoriales nos debe alertar y a reflexionar.

La norma ISO 50001

El 15 de junio del año 2011 la Organización Internacional de Normalización (ISO, por su denominación en inglés) publicó la Norma ISO 50001:2011 sobre Sistemas de Gestión de la Energía. Presentación oficial que se realizó el 17 de junio siguiente en el Centro Internacional de Conferencias de Ginebra (CICG).

Conviene informar que las normas de normalización, comúnmente denominadas normas ISO, llevan al final el año de la versión (o año en que se hacen ajustes) por ejemplo, más adelante seguramente la ISO 50001:2011 será ISO 50001:2015.

La ISO 50001 se desarrolló ante la solicitud de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (UNIDO) que reconoció la necesidad de la industria para adoptar un estándar internacional como respuesta eficaz a los efectos del cambio climático y a la proliferación de estándares nacionales para la gestión de la energía. En otras palabras, ante la tendencia de los estados de ir imponiendo reglas estándares para el uso racional de la energía en los procesos industriales y de servicios, la ONU consideró que era necesario estandarizar para el globo una norma eficaz en el mismo sentido.

De esta manera, la norma fue preparada por el comité de proyecto ISO/PC 242, en el que participaron expertos en normativas locales de 44 países miembros más el Instituto Nacional Estadounidense de Estándares (ANSI), de la Asociación Brasilera de Normas Técnicas (ABNT) y con la colaboración de organizaciones tales como UNIDO y el Concejo Mundial de la Energía (WEC). Se reconoce que se inspiró en las normativas que ya habían adoptado países como China, Dinamarca, Irlanda, Japón, Corea del Sur, Holanda, Suecia, Tailandia, Estados Unidos y la Unión Europea.

En fin, la ISO 50001, es una normativa estándar internacional desarrollada para establecer de manera estándar los requisitos para el establecimiento de un sistema de gestión de energía. Es de aplicación en todo tipo de empresas y organizaciones, grandes o pequeñas, tanto del ámbito público o privado, bien se dediquen a la provisión de servicios o a la elaboración de productos y equipos.

La implementación de la norma, busca la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (principal causa del Cambio Climático), de los costos de la energía y de otros impactos ambientales relacionados, a través de una gestión adecuada de la energía en los procesos.

En Colombia funciona desde el año 2008, el Comité Técnico de Normalización 228 de ICONTEC en Sistemas de Gestión Energética, por lo que hoy es el responsable de la implementación en Colombia de la ISO 50001.

este es otro instrumento en favor del medio ambiente.

El comparendo ambiental

El Comparendo Ambiental, es una figura jurídica creada por las leyes 1259 de 2008 y 1466 de 2011 y como allí no se define qué es, podemos decir que constituye un instrumento legal que faculta a las autoridades municipales en Colombia que ejercen atribuciones de policía para reprochar ciertos comportamientos ciudadanos cuando atenten contra "el adecuado manejo de residuos sólidos y escombros, previendo la afectación del medio ambiente y la salud pública, mediante sanciones pedagógicas y económicas a todas aquellas personas naturales o jurídicas que infrinjan la normatividad existente en materia de residuos sólidos; así como propiciar el fomento de estímulos a las buenas prácticas ambientalistas" (Art. 1 Ley 1259).

Comentarios nuestros: 1) la figura del comparendo, es apropiada, desde la perspectiva policiva porque permite que sin necesidad de notificación y por tanto de diligencia previa dilatoria, se advierta a un contraventor de que un comportamiento suyo es reprochable y acarrea sanción. 2) por lo anterior es precisamente que no es comprensible que éste no se haya definido. No faltará quién lo haga diciendo que  es una figura que amerita el procedimiento sancionatorio completo y lo distinga de lo que  es un comparendo propiamente dicho. 3) como decíamos, lastimosamente se ha creado un limbo jurídico ante la ausencia de precisión sobre qué rito o procedimiento se debe seguir para hacer efectiva la sanción que impone el comparendo; las normas marco citadas atrás no lo hicieron y pareciere que se dejó al arbitrio de cada Concejo Municipal hacerlo, pero hay que tener cuidado porque el nuevo Código de Procedimiento Administrativo de la Ley 1437 de 2011 incluyó un trámite sancionatorio general en caso de que no haya norma expresa para ello; ése es el que hay que seguir hoy.

Finalmente llegamos al punto de siempre con las normas, éstas se crean, pero no se aplican. Una vez más, como está ocurriendo en el campo de los delitos, aquí el análisis de la eficacia del comparendo ambiental no debe verse desde la norma, sino desde su aplicación efectiva, de la vigilancia de las autoridades y de la sanción rígida y ejemplarizante.

EL RIO MAGDALENA Y SU IMPORTANCIA MEDIO AMBIENTAL

 

El río Magdalena es la principal arteria fluvial del país pues de sus aproximadamente 1556 kilómetros de recorrido, desde la Estrella Fluvial, en el Macizo Colombiano, entre los límites de los municipios de San Sebastián (Cauca) y San Agustín (Huila) hasta su desembocadura natural en Barranquilla (Atlántico), 550 aproximadamente son navegables. Y eso sin contar con sus conexiones fluviales, donde la del río Cauca es la más importante.

El río además cuenta con una desembocadura artificial como es el Canal del Dique. Canal que se construyó pensando en permitir una salida al puerto de Cartagena, uniendo especialmente ciénagas entre sí.

Para resaltar la importancia del río, cuyo verdadero nombre, tomado del original indígena, es Río Grande de la Magdalena, baste decir que en su cuenca se halla concentrada más del 80% de la población colombiana y dentro de ella se produce más del 70% del Producto Interno Bruto acumulado colombiano.

El río ha sido muy importante como medio de comunicación a tal punto que fue el mayor medio de penetración durante la Conquista y hasta bien entrado el siglo XIX, hasta la extensión del ferrocarril, el mejor y más rápido medio de comunicación del interior con los puertos de exportación colombianos. También fue y sigue siendo para muchas poblaciones su mejor medio de comunicación. Entre 1980 y 1993 el número de pasajeros por el río se triplicó pasando de 200.000 a 600.000; sólo en 1992 se transportaron 820.000 pasajeros. El tráfico de carga en 1976 llegó a su máximo con 3 millones de toneladas. Hoy el principal producto que se transporta sobre el río es el petróleo que se embarca en Barrancabermeja y los alimentos ocupan el segundo lugar. Pero también hoy nuestro río está agonizante; su caudal ha mermado ostensiblemente, entre otras cosas por la tala inmisericorde de bosques, y su calidad se ve disminuida por los vertimientos que se hacen a él o a sus vertientes por todas las poblaciones ribereñas que aún no cuentan con sistemas adecuados de tratamiento para sus aguas residuales.

La Constitución Política colombiana de 1991 (Art. 331) creó la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, por sus siglas CORMAGDALENA, como entidad pública encargada de  la recuperación de la navegación, los recursos naturales y la actividad portuaria. Incluye en su jurisdicción 127 municipios y 13 departamentos. Es una entidad importante no solo por los cuantiosos recursos que percibe gracias a lo dispuesto en las leyes 141 y 161 de 1994 (especialmente el 10% del total de recursos del Fondo Nacional de Regalías) sino por su trascendental misión institucional para lo cual fue dotada de precisas facultades ambientales que lamentablemente aún hoy, después de varios años de empezar a operar, no aplica, como por ejemplo el deber de ordenamiento de la cuenca en donde puede delegar funciones y coordinar acciones de las otras corporaciones autónomas regionales (Párrafo del Artículo 33 de la Ley 99 de 1993). En todo caso sobre este tema  próximamente nos dedicaremos.

Para los habitantes del departamento colombiano del Huila, el río Grande de la Magdalena tiene un especial significado gracias a la conciencia de que en estas tierras brota el agua que lo hace nacer e impulsa como generador de riqueza, energía, fuente de vida y cultura, medio de transporte y recreación para toda Colombia. No en vano en el documento No. 5, "Cambio de Actitud" de autoría de nuestro gran amigo, inmejorable funcionario de la Cultura y excelente contertulio, Reynel Salas Vargas, se dice "Ser huilense significa ser consciente de habitar una región que se caracteriza por producir agua y poseer en sus dominios el origen y desarrollo inicial del Río Magdalena". El Río, coincidiendo con tanta diversidad y singular geografía, hace parte inescindible de este lugar privilegiado por Dios "…que quiso poner su trono en esta parte del mundo…"; quiera El que sus hombres no lo malogren.

EL RÍO SE DEFIENDE

 

 

Colombia es considerado, además del territorio con mayor biodiversidad sobre la Tierra, el tercero hoy día de mayor riqueza hídrica por habitante y por kilómetro cuadrado. Dentro de dicha riqueza ocupan papel preponderante el río Magdalena, que prácticamente atraviesa el país, y el río Cauca, que además de nacer también junto al Magdalena se constituye en su principal afluente. Sin embargo,  la situación de estas corrientes de agua se hallan en estado lamentable.

Con la utilización de tres modelos, una ingeniera química (según nota aparecida el 19 de mayo de 2002 en el periódico de la Universidad Nacional) ha logrado estimar que los riesgos potenciales en la calidad y oferta del agua para consumo humano de la cuenca Magdalena-Cauca son especialmente críticos en ciertos tramos, pese a la alta capacidad de oxigenación del río Magdalena. El Cauca es el más afectado.   

Tampoco significa esto, como pensamos la mayoría de los colombianos, que el río Magdalena es un gigante que agoniza. Un estudio culminado recientemente en el Instituto de Estudios Ambientales (Idea), también de la Universidad Nacional de Colombia, determinó que esto no es así. Se ha establecido que por su gran caudal, el Magdalena tiene una alta capacidad de oxigenación que sólo se encuentra en riesgo a su paso por los departamentos de Bolívar y Atlántico, debido a las grandes cargas de sedimentos provocadas por la erosión de las cordilleras y las altas temperaturas locales durante épocas secas.
En el río Cauca, entre tanto, las condiciones hidrológicas no son las más óptimas; en 112 kilómetros de su recorrido, especialmente entre los municipios de Yumbo y La Victoria, en el Valle del Cauca.

De acuerdo con el trabajo la estimación de la afectación en el balance de oxígeno disuelto, causada por contaminación orgánica biodegradable, en diferentes tramos de la cuenca Magdalena-Cauca, se presenta por el desequilibrio entre la relación oferta-demanda que enfrentan ambos ríos. La razón es que a pesar de aportar sólo el 10% de la oferta hídrica del país, soportan el 70% de la población, es decir, cerca de 32 millones de personas.

En los primeros documentos Conpes que fijaron la política nacional de Cormagdalena, la entidad que creó la Constitución Política para defender al Río Magdalena, estas cifras y otras abundantes, demostraban la gran presión antrópica en todas las cuencas del Magdalena y el Cauca siempre relacionadas con los asentamientos poblacionales sin sistemas de tratamiento de aguas residuales y la industrialización.

Por estas razones es que Luz Consuelo Orjuela, magíster en Medio Ambiente y Desarrollo, de la Nacional, sugiere: “Para dar cuenta de la relación entre actividad socioeconómica y deterioro medioambiental, se requiere de indicadores que reflejen la capacidad de autodepuración de los recursos naturales frente a un tipo determinado de contaminación, para establecer límites de uso y conocer qué tan cerca está la actividad de la población de poner en riesgo su sostenibilidad”.

LA CONSTITUCIÓN ECOLÓGICA COLOMBIANA

 

No tanto cuando se expidió el texto definitivo de nuestra aún novel Constitución (no sabemos porqué insisten en llamarla Constitución Nacional algunos cuando ella misma dice que se llamará “Política”), como cuando la Corte Constitucional falló una tutela destacando el carácter ambiental de nuestra Constitución (sentencia T-411 de junio 17 con ponencia de Alejandro Martínez Caballero) los colombianos descubrimos los alcances normativos que en materia ecológica inducía la nueva Carta Política.

Sin embargo la nuestra no es la primera que introdujo el componente ecológico al nivel constitucional. Antes de la expedición, el 4 de junio de 1991, de nuestra Constitución Política, ya otros países socialistas (RDA, URSS, China, Cuba, Checoslovaquia, Hungría, Bulgaria, entre otras) y no socialistas (Chile, Perú, España, Portugal, Grecia, Suiza, panamá entre otras tantas) habían prescrito en sus normas superiores el derecho a gozar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y la disposición de los poderes públicos por velar por la utilización racional de los recursos naturales. Entre tales constituciones políticas tenemos:

Constitución checoslovaca de julio 11 de 1960 (Artículo 15); Constitución de la República Democrática Alemana de abril 6 de 1968 (Artículo 15); Constitución búlgara de mayo 16 de 1971 (Artículo 31); Constitución suiza - modificación que se le introdujo el 6 de junio de 1971 (Artículo 24); Constitución húngara de abril 19 de 1972 (Artículo 57); Constitución panameña de 1972 (Artículo 110); Constitución yugoslava del 21 de febrero de 1974 (Artículos 85 a 87 y 192); Constitución griega del 11 de junio de 1975 (Artículo 24); Constitución polaca del 10 de febrero de 1976 (Artículo 12); Constitución cubana de 1976 (Artículo 27); Constitución portuguesa de 1976 (Artículo 66); Constitución de la URSS de 1977 (Artículos 18 y 67); Constitución española -primera posfranquista- de 1978 (Artículo 45); Constitución peruana de 1979 (Artículo 110); Constitución chilena de 1980 (Artículo 19).

La gran novedad en nuestra Constitución, es la introducción del concepto de desarrollo sostenible que apenas en 1992 se acogió universalmente, cuando en la Conferencia de Río de Janeiro se incluyó en el derecho internacional. En efecto nuestra Constitución proclama en su Artículo 80: “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.” Con ello en nuestro criterio, se cambió el modelo económico Cepalino-ortodoxo de protección a ultranza de los recursos, por uno diferente basado en la aceptación de que el desarrollo no es posible sino con uso de los recursos pero procurando que la base de ellos esté accesible a las futuras generaciones.

Los colombianos podemos estar orgullosos de los avances constitucionales en materia ecológica, pero no satisfechos; aún resta mucha voluntad de aprovechar nuestros recursos de manera sostenible. Y se puede hacer. Por ejemplo, rescatando el proyecto de masificación de uso del gas natural que no solo permitiría sustituir otras formas costosas de generar energía, sino sostener nuestra economía al menos por tres décadas. Y por todo esto los ecologistas debemos mantenernos alerta sobre las posibles reformas constitucionales que se ventilan.

ANOTACIONES SOBRE LA LICENCIA AMBIENTAL GLOBAL

Conforme avanzan las acciones emprendidas por fin por la Contraloría General de la República en cuanto reclamar acciones concretas de salvaguarda del patrimonio natural de la Nación y del Estado, de las entidades que tienen a su cargo formular las políticas y regulaciones o adelantar las acciones ambientales, el número de trámites de licencias ambientales se incrementan. Por supuesto este es un fenómeno que gracias a Dios también aumenta como resultado del crecimiento económico en Colombia.

Esto conlleva a que haya más necesidad de aclarar varios aspectos relacionados con las licencias ambientales y esta vez particularmente con la Licencia Ambiental Global, que es aquella que se debe adelantar para evitar, minimizar, corregir o compensar los impactos ambientales de las actividades mineras y de hidrocarburos que conforme esas disposiciones la requieran.

Veamos: Primero, son la Ley 99 de 1993 y su decreto reglamentario 2820 de 2010 las normas vigentes en este momento para conocer cuándo se debe tramitar, ante quiénes, el procedimiento para obtenerla y otros aspectos. Segundo, esta Licencia se tramita ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA o ante las corporaciones autónomas y las de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y los establecimientos públicos ambientales de los distritos con régimen especial. A pesar de que hay autorización legal para que el ANLA y las corporaciones puedan delegar el trámite de las licencias en las entidades territoriales esto no ha ocurrido nunca aún. Tercero, esta licencia es posterior al otorgamiento de los títulos mineros o autorizaciones que el Estado da como propietario de los recursos naturales no renovables a particulares para que los aprovechen. Esto está generando muchas dificultades jurídicas y económicas, pues ¿quién entiende que si el Estado otorga un título minero, luego él mismo niegue una Licencia Ambiental? ¿Quién debe entonces cubrir los perjuicios por una negación de Licencia Ambiental por la ubicación de los lugares de explotación o las demoras? Cuarto, cuando se trata de obras, proyectos o actividades relacionadas con hidrocarburos la Licencia Ambiental Global sólo es tramitada por el ANLA. Es, digamos, la única con exclusividad de competencia, porque en el caso de los mineros (de acuerdo a los volúmenes de explotación, normalmente) también la tienen las demás autoridades ambientales que ya mencionamos.

CAMBIO CLIMATICO Y AGUA

Después de la reunión de expertos de la Organización de las Naciones Unidas sobre cambio climático realizada en Paris (Francia) el 1 de febrero de 2007, se determinó que sólo quedaban diez años para que entre todos podamos frenar la catástrofe ambiental  y climática que se avecina, como consecuencia de las variaciones de la temperatura global del planeta y los efectos que ello trae. Diez años que están próximos a cumplirse.

La tarea de detener la tendencia y recuperar el ambiente de la que unos denominan la “Tierra-casa”, es monumental y está a cargo no solo de políticos y  empresarios; así que lo que cada habitante de la Tierra haga en contra de  los fenómenos que generan Cambio Climático es clave para salvarla y de paso salvar nuestras vidas y las de  las futuras generaciones.

Y la mayor preocupación radica en el agotamiento del más importante de los recursos: el agua. En efecto, Colombia es hoy la cuarta nación más rica en recurso hídrico en la Tierra después de Canadá, Rusia y Brasil. Sin embargo nuestro país no escapa a las angustias de su población por garantizar más y mayores fuentes de agua consumible. Por ello la necesidad de conocer, aplicar con mayor rigor y seriedad y revisar la normatividad vigente aplicable frente a las necesidades de acceder al agua. Y hoy es más urgente hacerlo, pues además de las tradicionales causas de deterioro del recurso hídrico, tales como la tala indiscriminada de bosques, la colonización desordenada, la urbanización causada por fenómenos de desplazamiento por violencia o fenómenos culturales, el aumento de vertimientos sin control, el aumento de residuos sólidos, entre otros, ahora se avecina una nueva era de explosión demográfica que algunos, como el profesor Giovanni Sartori, predicen acabará con el mundo civilizado poco después del año 2100.

La educación y divulgación sobre la importancia de los recursos naturales y los elementos naturales (como distingue nuestro Código de Recursos Naturales) parece que no ha sido suficiente para lograr reducciones significativas en la demanda irracional del agua, pese a que parezca que ciudades como Bogotá lo vienen haciendo paulatinamente. Por eso hay que implementar otras estrategias.

Algunos han propuesto que se incluya el agua, como recurso natural renovable, y recurso al fin y al cabo,  en el mercado y mediante mecanismos de libre oferta y demanda, como en Chile, lo cual es en muchos casos probado que no alcanza su propósito, entre otras razones porque la valoración económica es una metafísica.

Llegó la hora de aportar desde todo sector de la sociedad para una solución. Desde el político, desde la escuela, desde la discusión presupuestal, pero también en los púlpitos y en los hogares. Como se discute hoy en las esferas socio jurídicas: las preocupaciones ambientales llegaron para quedarse y ello transformará toda la humanidad; aquí este problema no distingue entre sur y norte, entre judíos o cristianos o musulmanes. El problema es uno y afecta a todos. Incluso a esta columna, que a veces siente arando en el desierto con la calidad de “líderes” que tenemos, y con la desidia de muchos, que aún leyendo estas líneas no logran concientizarse de que este problema también es de ellos. Nos toca a todos.

APROXIMACION AL PAPEL DE LA ECONOMIA COMO INSTRUMENTO DE GESTION AMBIENTAL Y PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Publicado por la Universidad Externado de Colombia*

                  

JUSTIFICACION

En la medida en que el crecimiento poblacional ha denotado urbanización, industrialización y la extensión casi ilimitada de la frontera agropecuaria, los hábitats naturales han sido fragmentados, alterados o destruidos con ello poniendo en peligro la capacidad productiva de las naciones, la salud de la población y la existencia de la humanidad misma.

En Colombia la dinámica de crecimiento y concentración poblacional en los últimos veinticinco años, ha generado una fuerte e irresistible presión sobre los recursos naturales y el medio ambiente que pueden ser apreciadas en: cambios significativos en el uso del suelo; mayor exposición de la población a las amenazas naturales debido a la ocupación de terrenos sin aptitud urbanística; incremento desmesurado de la demanda de agua y su potibilización; mayor contaminación del aire, especialmente por aumento del parque automotor; crecimiento desordenado de los centros urbanos; etc.

Aparece entonces que las postrimerías del siglo XX han permitido la redefinición del enfoque en nuestras tendencias de desarrollo.  Parece que a la humanidad no le ha quedado otro camino que admitir que es parte de un sistema preestablecido del que depende toda forma de vida: “La tierra es una pero el mundo no lo es”. (1)

“Los recursos destinados a la conservación y protección del medio ambiente son muy limitados en un mundo donde las necesidades de crecimiento económico y bienestar de una población creciente son apremiantes.  Sin una regulación ambiental efectiva ¿Cómo será la contaminación del aire en nuestras ciudades en el 2007?   ¿Cómo serán nuestros ríos y playas si continúan recibiendo las aguas negras de una población cada vez mayor? 

¿Cómo serán las montañas de basuras de nuestras ciudades en 10 años sin un programa ambiental eficaz y eficiente?  ¿Habrá agua para el consumo y la generación eléctrica durante los próximos Fenómenos del Pacífico?”.(2)

Lo anterior está llevando a la humanidad a ser cada vez más recurrente con el debate sobre el desarrollo sostenible en búsqueda de alternativas para la solución de los problemas medioambientales.  Así vienen descubriéndose alternativas sociales, ecológicas y hasta políticas que generan nuevas inquietudes y debates, los cuales casi todos, tropiezan con la necesidad de relacionarse con la perspectiva económica para justificarse.  Y es que el problema de la protección ambiental fuente al desarrollo, más que un tema ecológico o político parece económico.

Es por esto, que el Sistema Nacional Ambiental - SINA, el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y todos los estudiosos de los temas ambientales han empezado a delinear y sugerir estrategias  de  tipo  económico  sobre  el  entendido  de  que  a  problemas  de costos, instrumentos económicos son los que deben buscarse e implementarse. (2). Por ello merece una aproximación teórica para examinar el papel que juegan las concepciones económicas actuales, como instrumentos alternativos de la gestión ambiental y su incidencia en la definición de cometidos para alcanzar el desarrollo sostenible.

De esta manera este ensayo no pretende concluir que no existen argumentos para imponer exclusivamente el interés ecológico sobre la necesidad del desarrollo. No es, ni llegará a ser la solución a la grave contradicción que se presenta entre desarrollo y medio ambiente. El tema del desarrollo es económico. Así, entendemos por desarrollo,  la tendencia natural de la humanidad y el deseo idílico de todas las naciones para solucionar los problemas de crecimiento. Y hasta que la ciencia y tecnología descubran cómo contar con  recursos para abastecer el aparato productivo sin agotar la base de ellos y su disponibilidad futura, estamos condenados irremediablemente a ver cómo el desarrollo nos destruye. Esta puede ser una reflexión filosófica o simplemente ecológica, pero lo es más económica y ahí se centra este ensayo. Entonces, como este fenómeno del desarrollo ha encontrado en la economía su más cercana intérprete. También ha encontrado en ella el mejor medio de presionar a la ciencia para la búsqueda de soluciones sostenibles.

Encontraremos más acertado afirmar que el desarrollo sostenible debe ser no sólo un marco teórico, científico y social dentro del cual el progreso se concibe posible para estas generaciones, sino un conjunto de instrumentos, entre ellos económicos, que hacen posible el desarrollo de las generaciones actualmente con mayor expectativa de vida, pero más armónico con la naturaleza y que haga factible también el progreso de las nuevas y próximas generaciones.

El concepto mismo de desarrollo sostenible es un concepto técnico dentro de la ciencia económica. Serán muy pocos quienes controviertan que el desarrollo es la razón de ser de la economía como ciencia y el desarrollo sostenible el ideal económico que todos pretendemos. De tal manera visto, es fácil comprender que la aparición de un nuevo esquema en las relaciones entre el hombre y la naturaleza obedece a un desarrollo tecnológico enorme que se encuentra íntimamente unido a un proceso de desarrollo económico y a una transformación de las relaciones sociales imperantes. Esta es la razón de que, el tema ambiental,  aún  en  el  campo jurídico o sociológico, no pueda mirarse aislado del proceso económico; hoy este tema es esencial y exclusivamente económico. Dejó de ser un ideal. En este modelo económico de sociedad de mercado, se busca la explotación de todos los recursos existentes en aras de un desarrollo a cualquier precio, la búsqueda exclusivamente de la rentabilidad, y en otras partes, de la necesidad de sobrevivir es la que genera la utilización irracional y acelerada de los recursos naturales.

Este tema también es importante por su relación con la defensa y conservación del territorio y sus elementos integrantes (recursos naturales) dentro del contexto  geopolítico  y  por lo  tanto de   integración  económica  tan en boga hoy. (3)

 

Dentro de la teoría de la conformación del Estado, se halla que éste está                  compuesto   por  tres  elementos:   la  Nación,  el  Poder   y   el  Territorio.   Si definimos  a  éste último  como el  espacio dentro del  cual la Nación  ejerce el

Poder, encontraremos que el tema económico de los recursos naturales compromete las nociones sobre existencia y seguridad del Estado;  no en vano

hoy son cada vez más los que aceptamos que el Derecho Ambiental se está constituyendo en instrumento necesario para controlar la apropiación de los recursos naturales y el medio ambiente, por lo tanto también es instrumento para la conservación del territorio como elemento indispensable para predicar la existencia del Estado. (4)            

Con las anteriores justificaciones concluimos encontrando que, por un lado, tenemos que generar mecanismos económicos que motiven el uso racional de los recursos naturales, motiven la implementación de tecnologías limpias e incentiven la eficiencia en la asignación de los mismos; y por otro, que hay necesidad de hallar mecanismos que financien la gestión ambiental necesaria para que el Estado administre e intervenga en el uso y aprovechamiento de los recursos, subsidie nuevas tecnologías limpias y accione, cuando sea necesario, por la recuperación y preservación de los recursos naturales y el medio ambiente.

 Dificultades en la aproximación.

Es necesario  mencionar que en el proceso de elaborar este diagnóstico se presentaron dificultades para obtener toda la información requerida.  No existen estudios formales precisos que determinen el impacto de nuestra sociedad sobre el medio ambiente y el estado de los recursos naturales, ni  en el presente ni hacia el futuro, y por lo tanto las metas programáticas son basadas en visiones técnicas e institucionales limitadas a la actualidad y experiencia histórica de las áreas técnicas del Ministerio del Medio Ambiente (tenemos que  reconocer que recogen  el legado del INDERENA) y demás entidades del SINA.  En muchos  casos  los  datos sobre costos de inversión en los múltiples programas, suministrados  por  las diferentes  entidades, son escasos e incompletos, lo cual requirió extrapolaciones que permitieran justamente definir unas posibles metas de mediano y largo plazo ya que consideramos innecesario tratar de medirlas en el corto plazo por estar definidas las estrategias nacionales por lo menos hasta el año 2000.

 Menos nos es posible conocer la  información proveniente del sector privado. Colombia no ha sido receptor apto para las tendencias mundiales en cuanto a la participación económica y política de los llamados grupos “verdes”, conformados por organizaciones no gubernamentales y la llamada sociedad civil, en la definición de los temas ecológicos. Las organizaciones que se cuentan, no son exclusivas para estos temas y aún son muy poco sólidas e influyentes. En el campo político,  excepto  por la conformación de una lista al senado cuya bandera era exclusivamente la defensa del Macizo Colombiano en las elecciones parlamentarias de marzo de 1998, no existe siquiera un movimiento político nacional o regional reconocido, con este propósito

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(1)  WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOMENT, OUR COMMON FUTURE, Oxford University Press, Londres 1987   

(2) ESTRATEGIA DE FINANCIACION DE LA INVERSION AMBIENTAL PARA COLOMBIA 1998-2007, Documento Ejecutivo, Ministerio del Medio Ambiente,  Santa Fe de Bogotá 1998.
(3) SENTENCIA C-191 de Mayo 6 de 1998. Corte Constitucional. Sala Plena. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz
(4) CONFERENCIAS DE CLASE, profesor Pablo Cáceres, Especialización en Instituciones Jurídico Políticas de Derecho Público, Universidad Nacional de Colombia-USCO, Neiva 1998.     

FUNDAMENTOS BASICOS DE LA DIMENSION ECONOMICA

El tema económico se caracteriza por su transversalidad, es decir su capacidad de influir de manera directa o indirecta en las decisiones de inversión ambiental, estrategias de acción, medidas monetarias, medidas fiscales, etc.; de tal manera y tan compleja, que hay influencia en todos los sectores afectados por la política nacional ambiental. Esta es la razón para entender que cualquier acercamiento al tema de los instrumentos económicos para la gestión ambiental es ambicioso y orienta hacia búsquedas de financiación que no solo contemple el sector responsable SINA, sino que involucre también al sector público no SINA y por supuesto al sector privado. 

También es necesario tener presente, como ya hemos afirmado, que la inversión ambiental, a través de instrumentos económicos eficaces ha de  alcanzar las metas ambientales al mínimo costo haciendo responsables a los actores económicos y sociales que tendrán  la información y los incentivos suficientes para adoptar las inversiones más baratas y efectivas posibles (reconociendo que la efectividad de las inversiones también toca con los costos).  Pero el mayor logro de los instrumentos económicos tal vez sea, que sustituyendo los mecanismos de control y vigilancia, generadores de rechazo y falta de aceptación, hacen posible una mayor inversión y mayor concienciación en la gestión ambiental permitiendo incentivar cambios en los patrones de inversión en el largo plazo, crear mayores beneficios sociales que particulares y desarrollar una financiación eficiente del mejoramiento ambiental. Finalmente así sí es posible la financiación de la inversión ambiental, como parte de la gestión ambiental, la participación voluntaria de las entidades no pertenecientes al SINA y el sector privado, y la sustitución del sistema de control y vigilancia de los recursos,  por demás costoso, por un sistema económico automático y que minimiza costos.

Nos parece afortunado recalcar que, como aceptación de lo anterior, la metodología aplicada por el Ministerio del Medio Ambiente, en el planteamiento de un acercamiento a la financiación de la inversión ambiental para  el  próximo decenio (5)  desarrolló dos líneas  de  análisis  estratégicos:  la inversión directa del SINA y la internalización de los costos ambientales en el sector regulado.   En el primero estudia  el  comportamiento de  las  fuentes de recursos y de sus usos en los programas y entidades del  SINA, identificando aspectos importantes para la toma decisiones  en  este sector;   en  el  segundo, analiza  el  gasto en   inversión  para  el resto de  la  economía  colombiana. Lo lamentable es que el Ministerio no ha previsto nuevos instrumentos diferentes a los de las tasas retributivas y los impositivos, y poco ha hecho por comprometer de verdad la inversión estatal ambiental en subsidiar o favorecer la implementación de tecnologías limpias.

 Para corroborar lo anterior, hemos tomado copia del siguiente cuadro de estimativos de necesidades y sectores de inversión, contenidos en el documento ejecutivo elaborado por el Viceministerio de Regulación y Política, denominado “Estrategia de financiación de la inversión ambiental para Colombia 1998-2007”, que ha sido consulta permanente para esta presentación. (6)

ESTIMACION NECESIDADES DE INVERSION 1998-2007 COMO PORCENTAJE DEL PIB DEL PERÍODO

 

	miles U$98	%PIB
PIB 10 años	1,230,419,226	1
Producción Limpia	8,408,220	0.6834
Ecosistemas Estratégicos	6,392,155	0.5195
Agua total	5,194,489	0.4222
Aguas Residuales	2,175,228	0.1768
Manejo de Cuencas	1,551,449	0.1261
Humedales	1,215,008	0.0987
Política	252,803	0.0205
Meta Investigación	3,905,550	0.3174
Ordenamiento Territorial	3,351,655	0.2724
Biodiversidad	1,858,441	0.1503
Mares y Costas	986,000	0.0801
Bosques	904,902	0.0735
Fortalecimiento  Institu/nal.	771,000	0.0627
Educación Ambiental	515,927	0.0419
Desastres	493,959	0.0401
Residuos sólidos	356,780	0.0290
Mejores Ciudades	105,487	0.0086
Población	72,198	0.0059
Cooperación técnica	67,675	0.0055
TOTALES	33,375,192	2.7125

 

Tendencias mundiales

Admitiendo la enorme e íntima influencia que tienen las tendencias mundiales sobre medio ambiente y desarrollo en nuestro país (no en vano una vez se realizó la Conferencia Mundial de Estocolmo en 1972 se expidió la Ley 23 de 1973 y una vez se preparó la agenda de Río se incluyó el concepto de sostenibilidad en nuestra Carta de 1991) es dable considerar las tendencias mundiales frente al tema de los instrumentos económicos.

Esto nos permitirá además entender con mayor facilidad los temas que más adelante trataremos sobre límites a la dimensión económica hacia la protección ambiental  y la mención de las herramientas más aceptadas para la protección ambiental.

   1.     Mayor utilización de conceptos económicos y de racionalización

 La tendencia principal es la de implementar instrumentos económicos como impuestos, estímulos, tasas, gravámenes y contribuciones con la misión de cambiar el comportamiento de los agentes que causan la contaminación del medio ambiente. Hacen énfasis en las contaminaciones desde la fuente apoyados también en la distinción de los productos sobre el beneficio ecológico que su adquisición trae.

2. Disminución de la inversión oficial

Gracias al logro de la conciencia colectiva sobre la necesidad de racionalizar el uso de los recursos naturales y la acogida de las empresas en el cumplimiento de las metas ambientales, la tendencia es a disminuir la inversión estatal sustituyéndola por la privada.

3.     Presión de la banca multilateral y bilateral

Cada vez en mayor medida, los organismos de crédito mundial condicionan el acceso a sus portafolios sobre la excusa de implementar medidas que disminuyan la contaminación o estimulen la conservación de ecosistemas.

También  ha  sido estrategia  de las entidades  financieras multilaterales incluir en todo el  portafolio de  préstamos,  criterios de  asignación  ambientales, que pueden ayudar a evitar que los proyectos para el desarrollo (en especial los de infraestructura) tengan impactos negativos en el medio ambiente; y  finalmente, está considerando incluir dentro de ellos, el apoyo financiero para adelantar programas de saneamiento, reforestación y empleo sostenible considerando como parte de pago el beneficio colectivo al medio ambiente global.

4.     Privatización del tema ambiental

La privatización de empresas dedicadas al tratamiento de aguas residuales domésticas e industriales; la implementación voluntaria de mecanismos de producción sostenibles y el surgimiento de los llamados “mercados verdes” están presionando el cambio hacia tecnologías limpias y a consideraciones ecológicas para regular el mercado.

 La participación privada en la infraestructura ambiental de aguas residuales, residuos sólidos y reforestación agrega un socio a la inversión directa del Estado y racionaliza los costos de la operación y gestión de la infraestructura gracias a la mayor eficiencia con la que generalmente opera el sector privado.

 

5. Mayor participación de organizaciones no gubernamentales, de la hoy llamada  sociedad civil y comunidad rural

Tal vez una consecuencia de la anterior tendencia mundial comentada es la de que han surgido fuertes organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil, incluso en forma de partidos políticos, que abogan por una reglamentación más sincera y efectiva por la conservación y la recuperación del ambiente. Especialmente en Europa la  sociedad civil, las comunidades de base y las fundaciones y clubes de amigos “verdes” se han conformando como nueva  fuerza política y financiera con impactos efectivos sobre la protección ambiental. Su importancia radica en que no solo son parte del mecanismo social de concienciación en el tema ambiental, sino fuerza considerable para legislar a favor de la conservación.

 

Etapas a considerar en el manejo de los Recursos Naturales

Existen unas etapas en el manejo de los recursos naturales, para comprender cuáles serán los instrumentos económicos indispensables para alcanzar una eficiente  gestión   ambiental.  Estas  etapas   en  verdad  son   momentos   que

consideramos afortunados para ocuparnos sistemáticamente en determinar cuáles son los costos que debemos sufragar para no solo lograr el cometido en

la gestión, sino los instrumentos a nuestro alcance que provean los recursos necesarios para ése propósito, como  son:

Primera etapa:  La de extracción y tratamiento. Esta etapa o momento tiene que ver con el apoderamiento del recurso natural (es decir el momento y forma como se obtiene de la naturaleza), el tratamiento  del mismo (recurso agua para consumo humano) o la transformación  que se hace de él (por ejemplo en el caso de la madera) para beneficio del hombre.

Segunda etapa: La de uso o distribución.  Este momento llama a reflexionar sobre el destino que tiene el recurso ya útil y valioso para la economía; sobre si el consumo es inmediato o no, y si se destina a su vez como insumo  o agregado de algún otro bien. (7)

Tercera etapa: La de transformación.  Es el momento final del proceso lógico actual del recurso natural que tiene un interés económico para el hombre.  Aquel donde el recurso natural deja de serlo, donde después de ser consumido o tratarse como insumo, genera un residuo o una emisión.

Detenerse en cada una de estas etapas, supone concluir en la complejidad del tema abocado dado que cada una exige reflexiones diversas acerca de los costos  generados   por   el  simple  uso  o  contaminación   ambiental;  y,   por

supuesto, estas reflexiones concluyen con otras, respecto a determinar cuáles serían los instrumentos  económicos internos o externos (que nos exige no solo la globalización de la dimensión ambiental sino económica) óptimos para incentivar la participación de la sociedad toda en la gestión ambiental y para costearla.

En otras palabras, tal como lo hemos venido afirmando, por un lado se trata de reconocer la necesidad de contextualizar el tema del medio ambiente y desarrollo    sostenible    con    la   ciencia   económica,   y    por   otro,   como consecuencia de ello,  de   hallar   estrategias  económicas  que hagan posible obtener la calidad ambiental deseada al mínimo costo posible,  motivando al Estado y a los particulares a implementar tecnologías y acciones en favor de una producción más limpia y a comprometer presupuestos para la preservación o recuperación de los recursos naturales y el medio ambiente.

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(5) SUPRA 2. Pags. 1 y 2.

(6) SUPRA 2. Anexo 3 del documento.          
(7) LA PRODUCCION NACIONAL Y SUS EFECTOS MONETARIOS, Carlos Uribe Garrós, Universidad Externado de Colombia, Bogotá 1982. 

ECONOMIA HACIA LA PROTECCION AMBIENTAL

Una de las mayores lecciones que nos deja el repaso de las tendencias mundiales dentro de la diversión económica del medio ambiente, es la de reconocer que, mientras que las perspectivas ecológicas resaltan el valor del medio ambiente, el desarrollo económico puede jugar un papel insustituible en el mejoramiento ambiental.  Por entender mejor  ese valor, lograr cuantificarlo y saber buscar los mecanismos  para sufragarlo o minimizarlo.

Desde la Declaración de Estocolmo(8)  se estableció la importancia y necesidad de la dimensión económica para el desarrollo sostenible; incluso es dable entender que los Principios 4, 8, 11 y 14 de la Declaración(9) persiguen el propósito de integrar las nociones de medio ambiente y desarrollo a través de la dimensión económica.

Entonces el desarrollo económico puede llegar a "entender" que el valor del medio ambiente debe estar determinan los procesos productivos mediante una internalización de lo que podemos llamar "costo ambiental" causado por la contaminación causada en ése proceso y por el valor de la restauración o compensación.  Incluso creemos que este costo ambiental también está determinado por el valor de sostenimiento de la autoridad ambiental que se ocupa del control y de la restauración en sustitución del productor  (este componente del costo ambiental) podría denominársele costo administrativo ambiental).

Y no ha sido el único espacio multilateral que ha incluido declaraciones conjuntas y generales sobre la necesidad de converger el medio ambiente con consideraciones sobre desarrollo y economía. El Acta Final de Helsinki de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación de Europa - CSCE(10), es un buen ejemplo. En esta Conferencia se establecieron regulaciones para el control de la contaminación del aire, del agua, del medio ambiente marino y otros recursos, y reguló la cooperación entre los Estados suscribientes de Europa para la investigación, el monitoreo y la valoración de los cambios ambientales. Allí se afirmó: “...que la experiencia ha demostrado que el desarrollo económico y el progreso tecnológico deben ser compatibles con la protección al medio ambiente y con la preservación de los  valores históricos y culturales; que el daño al medio ambiente se evita mejor con medidas preventivas; y que el equilibrio ecológico debe ser preservado en la explotación y manejo de los recursos naturales.” 

En el ámbito regional, el Tratado de la Cuenca del Amazonas(11) se refirió a la relación entre ecología y economía de esta manera en su preámbulo: “...con el fin de alcanzar un desarrollo integral de sus respectivos territorios Amazónicos, es necesario mantener un equilibrio entre el crecimiento económico y la conservación del medio ambiente.”

Otra referencias más particulares, son aquellos de las instituciones multilaterales para el fomento. Por ejemplo, en 1980 se adoptó la Declaración de los Bancos de  Desarrollo  Multilateral  sobre  Políticas Ambientalistas  y  Procedimientos

Relacionados con el Desarrollo Económico(12) donde se expresó la creencia de que  “...a largo plazo la protección ambiental al igual que el desarrollo económico y social no solamente son compatibles sino también interdependientes y mutuamente fortalecientes” y que “...las instituciones internacionales de ayuda para el desarrollo tienen, junto con sus gobiernos miembros, una responsabilidad en asegurar la sostenibilidad de las actividades de desarrollo económico financiadas por ellas.”  

Todo esto ha supuesto la sustitución de los llamados instrumentos de comando y control, fundamentados en el establecimiento de normas de intervención directa que todos los usuarios deben cumplir independientemente del costo generado o capacidad del usuario, por instrumentos económicos fundamentados en la minimización estimulada de los costos de los usuarios.

Ahora, siendo la economía una ciencia que está sujeta a ciertas reglas, frente al mejoramiento ambiental también es preciso definir las facetas dentro de las cuales podemos aplicarla como instrumento. Básicamente tendremos que entrar a considerar: que los temas ambientales pueden ser definidos en términos económicos; que, en consecuencia, los instrumentos económicos pueden ser usados para alcanzar cometidos ambientales y; que también hay que admitir límites a la dimensión económica de lo ambiental.

Definición económica de los temas ambientales

Cuando se pretende describir la crisis mundial y dentro de ella la difícil situación del inventario y acceso a los recursos naturales, se hace con apoyo en patrones  económicos (podíamos decir hoy “de las fuerzas del mercado”). Si la pérdida  del medio ambiente puede por lo menos ser contabilizada, muy seguramente el inicio del proceso hacia el desarrollo sostenible se habrá dado.  Hacer la presentación diciendo quienes  (economistas encabezados por José V. Zapata Lugo(13) sostiene que hay métodos para identificar el daño ambiental mencionarlos y luego explicarlos).

Uno de los métodos que puede ser utilizado para identificar el daño ambiental que está siendo asumido por la sociedad como un costo social o una externalidad del proceso productivo, es el análisis marginal. Es decir, que la contaminación puede ser reflejada marginalmente. Si el ambiente puede absorber cierto grado de contaminación, eso significa que, marginalmente, hasta cierto grado, una unidad de contaminación no tendrá efectos ambientalmente negativos para la sociedad que no deberá invertir (costo) para recuperar  ésa  contaminación.   Por  otro  lado   podemos  considerar  el  costo

marginal por el control de la contaminación. Este indica que hay un punto adicional del cual cada reducción adicional de una unidad de contaminación, implica mayor costo económico para luchar contra la contaminación sobre el beneficio que pueda derivarse de ésta. Así marginalmente el costo de la producción aumenta por aumentar el costo de “recuperación social” de la contaminación que el ambiente no puede soportar.

Otro de los métodos para identificar el daño ambiental como externalidad del proceso productivo, es el análisis costo-beneficio. La evaluación se hace mediante la comparación del valor presente de todos los beneficios esperados considerando todos los costos esperados. En otras palabras, una vez la comparación de costos ha sido llevada a cabo para establecer la solución más económica, las otras soluciones son descartadas como costos de oportunidad. El inconveniente de este método es que en algún caso se presentará que el medio ambiente sea puesto (como hoy) en segundo lugar, por considerar un mayor beneficio.

Una  tercera  alternativa  es  la  que  han denominado(13)  como  de  análisis  de costo-efectividad. Está entrelazado con el tema de los costos sociales porque recomienda que, dadas varias opciones, se adopte la de menor costo sin evaluar el análisis de los beneficios.

También la definición económica de los temas ambientales nos permite entender la pérdida ambiental como una asignación ineficiente de los recursos.

Por ejemplo, si hay escasez de material de arrastre,  la economía recomienda reasignarlo (a través de los permisos que otorgan las Corporaciones Autónomas Regionales) con el fin de maximizar  los beneficios.

Mediante cada una de las soluciones mencionadas, los temas sobre el medio ambiente son resaltados por la teoría económica. Y al ser esto posible, se hace una contribución al entendimiento y logro del desarrollo sostenible. La economía también ha elaborado una serie de herramientas que buscan la reducción de los efectos negativos al medio ambiente.

Pasos económicos hacia la protección ambiental.

La crisis ambiental, como tema de debate, está siendo cada vez más recurrida.  Eso ha traído consigo un aspecto positivo y es que ha propiciado la búsqueda de otras variedades de soluciones diferentes a las ecológicas, porque se ha concluido que no es suficiente considerar esta perspectiva de los problemas que enfrenta el medio ambiente.

La alternativa lógica, y en boga hoy, para sustentar el desarrollo sostenible es la teoría económica.  Como tal supone:  un paso de identificación y diagnostico: otro paso de definición de instrumentos y herramientas de acción;  y otro de delimitación del alcance teórico.

Para la protección ambiental entonces, la teoría económico define  tres pasos ineludibles que la hacen posible.

Herramientas económicas para la protección ambiental

Como en cada faceta de su ciencia, los estudiosos de los temas económicos al abocar la problemática ambiental proponen instrumentos monetarios, fiscales y  de  mercado  de  todo  tipo  como  alternativas  posibles  en  el  cometido de proteger el medio ambiente como necesidad del desarrollo. Estos instrumentos los podemos agrupar bajo tres títulos:

1. Regulaciones económicas

Propiamente las intervenciones del Estado o sus agentes en las actividades privadas. Todos los instrumentos económicos requieren de un marco mínimo legal que permita su operación. Por lo tanto este marco de ordenes y controles establecen regulaciones que toman en cuenta la teoría económica. El establecimiento de impuestos es solo un ejemplo; a través de ellos se puede limitar el daño ambiental. Como es prudente observar a grandes rasgos cómo es que en Colombia se ha trabajado en este aspecto casi como única alternativa si no fuera por lo que se viene haciendo con las tasas, nos detendremos en el capítulo final sobre este tema.

“Una interesante opción económica que ha aparecido en los instrumentos legales internacionales, ha sido la de –la contabilidad nacional- a través de la cual el Producto Nacional Bruto (PNB) refleja la degradación o el deterioro de los recursos ambientales. Esta opción corresponde, a nivel estatal, a lo que ha sido usado en el nivel industrial como valoración de costo total. El hecho de que la tradicional contabilidad PIB no tenga en cuenta los costos ambientales ha llevado a que existan falsos indicadores de bienestar económico.” Sic.(14)

2.     Mecanismos de mercado

No es otra cosa que el efecto de la competencia reflejada en los costos ambientales. Viene como idea de la industria, la que es especialmente receptiva a la idea de mercados en competencia que reflejen los costos del deterioro ambiental.

Hoy lo que está en boga, especialmente luego de la caída de las planificaciones centralistas de Europa del Este, es aceptar que los mecanismos del mercado han probado ser mucho más efectivos que los sistemas administrados por el Estado. Es interesante ver cómo estos mecanismos operan mejorando la protección ambiental en el desarrollo de tecnología ambientalmente amigable. Se ha afirmado que si la competencia es una cuestión  de  innovación,  cualquier  mecanismo  de  mercado  que  busque   el control de la contaminación, debe ser un incentivo para mejorar continuamente la tecnología de control de la contaminación.

Es interesante conocer por ejemplo cómo opera en Alemania el llamado “punto verde”, que es una marca creada para algunos productos elaborados con tecnologías limpias y que permite al usuario adquirente escoger frente a otros productos y en algunos casos, autoriza al portador de esos envases, a que el proveedor se los reciba para el reciclaje.

3. Mecanismos autoreguladores

Ya es el paso ideal de la economía, donde la concientización de muchas empresas sobre su responsabilidad en el control ambiental las motiva a implementar medidas de beneficio general relacionadas con el medio ambiente. Así la base de este método está en admitir  que las fuentes de producción están en capacidad de autoregularse de tal manera que combinan sus intereses particulares con los de la comunidad.

Vale sí reconocer que además detrás de muchas empresas autoreguladoras persiste el simple afán de enriquecerse; sus intenciones autoreguladoras no son otra cosa que la conciencia de establecer costos reales de producción involucrando el factor de costo ambiental implícito en cada actividad.

Límites de la dimensión económica

Durante todo este ensayo, no hemos hecho otra cosa que justificar plenamente el debate sobre el medio ambiente y desarrollo bajo la óptica de la ciencia económica y de identificar algunos de sus instrumentos. Sin embargo también es necesario admitir que esto implica admitir límites en sus métodos; algunos de esos límites son:

1. La noción de costo social sigue siendo subjetiva

Cada miembro del entorno social valora el daño ambiental de una forma diferente. Además, según el instrumento económico empleado, la valoración entra en conflicto con los intereses particulares. Impide una valoración acertada del daño e impide unificar la estrategia de control.

 2. La noción de “costo-beneficio” no siempre es adecuada para medir el daño ambiental

Ya lo habíamos expresado, cuando veíamos el método de “costo-beneficio” para la valoración del daño ambiental que su principal defecto es que en un momento determinado relegará el costo ambiental por el beneficio. Adicionalmente presenta el inconveniente de que muchos problemas ambientales ocurren a mitad del proceso de producción y es difícil su medición.

3. La protección ambiental no puede relegarse a los mecanismos más baratos

El ideal es que se apunte a la obtención del más alto beneficio colectivo a través de la mejor inversión posible. Cuando no se internalizan los costos ambientales a los de producción, es la sociedad toda las que los termina subsidiando.

4. Imposibilidad de valorar algunos recursos

No siempre es fácil darle un valor a un recurso natural para determinar el costo. No es solo la determinación del valor sino también el determinar los recursos involucrados en los procesos productivos (la elaboración del inventario natural del país se le encargó al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM). Esto se presta también para subjetividades.

5.     Imposibilidad de establecer las causas de los daños ambientales

Especial dificultad se encuentra cuando los daños son múltiples o se trata de establecer mecanismos de intervención del Estado ya que en algunos casos no es posible establecer la causa del daño ambiental y por tanto imposible determinar el agente.

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(8) DECLARACION SOBRE EL MEDIO AMBIENTE HUMANO, Organización de las Naciones Unidas, Estocolmo 16 de junio de 1972.

 

(9) El Principio 4 establece que: “El  hombre tiene una especial responsabilidad de salvaguardar y manejar sabiamente el legado de  la vida silvestre y su hábitat, los cuales se encuentran ahora en grave riesgo debido a una combinación de factores adversos. La conservación de la naturaleza, incluyendo la vida silvestre, debe, en consecuencia, ser  tenida   en consideración  al momento de planear  el  desarrollo  económico.”  Ibid.  El Principio 8 declara que: “El desarrollo económico y social es esencial para asegurar una vida favorable y un medio ambiente funcional,  y  para  crear las condiciones necesarias –en el planeta- para el mejoramiento de la calidad de vida.” Ibid. El Principio 11 declara:  “Las políticas  ambientales  de todos  los Estados deberían mejorar  y  no  afectar  adversamente  el  potencial  de  desarrollo  presente  y  futuro  de los países en vías de  desarrollo, así como tampoco deberían ellos estorbar la consecución de mejores condiciones de vida para todos, y los Estados y organizaciones internacionales deberían dar los pasos apropiados con miras a lograr acuerdos para acceder a las posibles consecuencias económicas nacionales e internacionales que resulten de la aplicación de las medidas ambientales.” Ibid. Finalmente el Principio 14 establece que: “ La planeación racional constituye una herramienta esencial para reconciliar cualquier conflicto entre las necesidades de desarrollo y la necesidad de mejorar el medio ambiente.” Ibid.

 

(10) CONVENIO DE HELSINKI – CONFERENCIA SOBRE SEGURIDAD Y COOPERACION EN EUROPA, Helsinki agosto 1 de 1975.

 

(11) TRATADO DE BRASILIA PARA LA COOPERACION AMAZONICA, Brasilia julio 3 de 1978. Sus miembros exclusivos son Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela.

 

(12) MULTILATERAL DEVELOPMENT BANKS DECLARATION ON ENVIROMEN POLICIES AND PROCEDURES RELATING TO ECONOMIC DEVELOPMENT, New York febrero 1 de 1980.

(13) DESARROLLO SOSTENIBLE –MARCO PARA LA LEY INTERNACIONAL SOBRE EL MEDIO AMBIENTE, José Vicente Zapata Lugo, Ediciones Librería El Profesional, Pág.33; Santa Fe de Bogotá 1997. 

(14) SUPRA 13. Pág. 37.