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ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REGLAMENTACION DE USOS DEL SUELO

Por: Alvaro Hernando Cardona Gonzalez “Lo que hace que el Juez se equivoque no es aceptar ésta o aquella tesis económica, por ilustres que sean quienes la propugnan, es acertar o no en las tesis que establece la Carta." BERNARDO CARREÑO VARELA INTRODUCCION La Constitución Política colombiana de 1991, estableció nuevas maneras de organizar el Estado desde la óptica del territorio. La característica que tiene el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado, de que tiene que existir sobre una estructura jerarquizada tanto normativa como territorial, está íntimamente relacionado con el caso colombiano ya que el Título XI de la Constitución colombiana de 1991, está influenciado grandemente por la Constitución española de 1978 en lo que tiene que ver con la organización territorial y con la introducción del principio de “la autonomía” para las entidades territoriales. Mientras el Artículo 288 de la Carta Magna denomina Ley de Ordenamiento Territorial a aquella que establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (en ella se incluirán además los requisitos que se exigirá para poder erigir nuevos departamentos) la Ley 388 de 1997, denominada de Desarrollo Territorial, tiene por objetivos entre otros: armonizar y actualizar las disposiciones de la Ley 9 de 1989, promover en el municipio el ordenamiento del territorio, el uso equitativo y racional del suelo, garantizar que el uso del suelo se sujete a la función social de la propiedad y promover la concurrencia para el ordenamiento del territorio del Estado. Y todo ese complejo tema de la organización territorial y el establecimiento de competencias está a su vez estrechamente ligado con los principios y distribución de competencias ambientales señalado por la Ley 99 de 1993 que creó y organizó el Sistema Nacional Ambiental SINA (también llamada Ley del medio ambiente). I. IMPORTANCIA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Ya habíamos afirmado, que el ordenamiento administrativo y jurídico del Estado debe ir soportado sobre una estructura jerarquizada funcional y territorial. Eso significa que ya se ha probado que sólo puede éste subsistir cuando se ha organizado territorialmente para poder cumplir con los cometidos estatales de mejor manera; y esto a través de un esquema de desconcentración y luego de descentralización de las funciones del Estado o lo que llaman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(1) operando “...un sangrado del hasta ahora omnipresente poder del Estado en beneficio de las llamadas Comunidades Autónomas,..” entendidas éstas como similares de las entidades territoriales colombianas. Aceptando entonces que es necesaria una organización o una división del territorio para efectos de dotar a cada parte de unas funciones y competencias dentro del principio de la autonomía intrínseco de estas células territoriales, vemos que surge lo que llaman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(2) una dualidad entre las normas estatales y las autonómicas (para el caso colombiano aún estas normas “locales” no son autonómicas como en el caso español). Siguiendo el contenido del Artículo 5 de la Constitución de 1886, el Artículo 286 de la Constitución Política de Colombia de 1991 describe las entidades territoriales en las cuales se ordena desde el punto de vista del territorio al Estado. Incluye sin embargo dos innovaciones(3): por un lado reconoce por fin a los territorios indígenas dentro de las llamadas entidades territoriales; y por el otro, deja abierta la posibilidad de dar en el futuro el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias siguiendo el esquema de regionalización de los Artículos 137 y siguientes de la Constitución Española de 1978. En el orden de ideas anotado, la Constitución colombiana en su proceso de descentralización, además de definir y describir las entidades territoriales, estableció (Artículo 288) que a través de la Ley se definirían las competencias para éstas. O sea que la distribución de competencias entre las diferentes entidades en las cuales se ha dividido el territorio colombiano para lograr los fines estatales se hace siguiendo el factor territorial como principal referencia. Ahora, cuando uno lee en el libro de GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(4) sobre las características del ordenamiento jurídico-administrativo, que una de ellas es la “estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico-administrativo”, no deja de sorprenderse cuando estudia los principios básicos sobre los cuales se desarrolló el tema de las competencias ambientales de las entidades territoriales. Por qué? Porque el Artículo 63 de la Ley 99 de 1993, precisamente establece 3 principios normativos bajo los cuales se rige el proceso de distribución de las competencias de las entidades territoriales en materia ambiental. Estos principios son los de “armonía regional”, “gradación normativa” y “rigor subsidiario”. Estos principios, enfatizan ese carácter de estructura jerarquizada que debe tener el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado. II. LA INSERCION TERRITORIAL EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION Para nosotros es claro que la Constitución Política de Colombia al establecer en su primer artículo la manera como se define y organiza el Estado colombiano, y advertir que adopta una forma de República descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, no hizo distinción en las funciones que para la descentralización o para la autonomía de las entidades territoriales debían fijarse a estas. Son todas. Es claro también que, como consecuencia de lo anterior, el Artículo 288 facultó a la Ley para que fijara las competencias de las entidades territoriales y procurara hacer una (re)distribución de ellas para que no sólo los departamentos, distritos y municipios pudieran desarrollarse, sino que también lo hicieran los territorios indígenas. Ya había previsto el Acto Legislativo No. 1 de 1986, por el cual se reformó la anterior Carta en procura de la descentralización administrativa, política y fiscal de los municipios, que no podía concebirse un nivel de desconcentración mayor que la descentralización acompañada necesariamente de funciones que se pudieran desarrollar y alcanzar con autonomía administrativa y fiscal por las unidades territoriales. De otro lado, a partir del proceso de descentralización y regionalización, la planificación local o municipal establece las condiciones para una modalidad participativa exclusivamente en los asuntos que atañen directamente a la comunidad, esto es, construcción y mantenimiento de infraestructura básica, educación y salud, recreación, relaciones campo ciudad y otros más entre los cuales destacamos los relacionados con la preservación y recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables (sobre los recursos no renovables no se trata, pues el Estado se reserva su manejo y aprovechamiento). No obstante, la fragmentación de la toma de decisiones y el proceso de la planificación en ciertas áreas político-administrativas de distinto tamaño e importancia relativa, generan un vacío en aquellos asuntos supralocales y subnacionales que sólo recoge la planificación regional, revitalizada y en un nuevo contexto social y político, por cuanto parece ser la instancia en la cual se optimiza la gestión y el manejo de la problemática territorial, el inventario, evaluación y control de los recursos naturales, la planificación y ordenamiento de cuencas hidrográficas, etc,. (5) La planificación es pues necesaria para que, como lo afirman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(6) sea posible el principio de competencia. Ellos afirman: “Aparece aquí un principio nuevo de relación internormativa, el principio de competencia: las normas autonómicas surgen en ámbitos competenciales que a favor de las respectivas Comunidades ha reservado la Constitución,..” afirmación que por supuesto hace frente a la Constitución española de 1978 pero que bien nos sirve para efectos de estos planteamientos. El llamado derecho administrativo, aporta la conciencia sobre una tercera dimensión que supone una diferenciación entre las competencias de las entidades territoriales (que son su razón de ser), y la necesidad de planeación, urbanismo y medio ambiente de alcanzar la reglamentación del uso del suelo. La primera, cercana con el ordenamiento territorial de competencias como materialización de una división político – territorial del Estado. La segunda, diferente, necesaria para reivindicar las vocaciones del suelo. Así, la Corte Constitucional colombiana ha sostenido: “… El grado de descentralización o autonomía; se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creación y aplicación de las normas. Aquí, es necesario introducir el elemento revitalizador: habrá normativos caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros por la plena dependencia(...) En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralización cualitativas y cuantitativas con la unidad de la organización de la comunidad estatal. Tales formas se manifiestan a través de entes territoriales (Departamentos, municipios) o de una racionalización de las funciones administrativas (v. gr. Corporaciones Autónomas Regionales)…La Carta de 1991 en varias instancias emplea la noción de autonomía como sinónimo de poder de regulación normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas. Así, respecto a la autonomía que se reconoce en favor de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses dentro de los contornos y límites dados por la Constitución y la ley, corresponden a esta clase competencias tales como las que en el Artículo 300 se atribuye a las asambleas para “… expedir disposiciones relacionadas con el turismo, el transporte y el ambiente…, dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal…”. Y las que el Artículo 313 concede a los concejos municipales para: “… reglamentar los usos del suelo...dictar las normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio” (subrayado nuestro)(7). III. CONCLUSIONES 1.- Será por medio de una Ley denominada de Ordenamiento Territorial como se distribuyan las competencias entre la Nación y las entidades territoriales. 2.- La Ley 388 de 1997 conocida como de Desarrollo Territorial, al definir los usos del suelo dentro de la jurisdicción de los municipios (por competencia que el Artículo 313 de la Carta y la misma Ley les otorga) no define distribución de competencias. 3.- Es necesario aceptar que no se concibe un eficaz ordenamiento territorial sin que se contemple la materialización de los territorios indígenas. ___________ (1) CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández; editorial Civitas; Pág. 65 (2) Ibídem. (3) CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA, Antecedentes, Comentarios y Jurisprudencia, Rafael Ballén M.; segunda edición, ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez, Pág. 452 (4) CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández; editorial Civitas. (5) Ibídem Pág. 65 (6) Ibídem (7) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-517 el 15 de septiembre de 1992.

LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL PARA EL MEDIO AMBIENTE Y SUS COMPETENCIAS

"Sólo quien comprende la naturaleza puede dominarla" Francis Bacon (1561-1626) INTRODUCCION Los criterios que se presentan a consideración de los estudiosos del derecho ambiental, constitucional y civil y de otras ciencias relacionadas con ellos, tales como la planificación, el ordenamiento territorial, el derecho administrativo, la organización municipal, la estructura del poder público en Colombia, etc.; cumplen con la exigencia de analizar y debatir alguno de los tópicos que surgen de comparar la normatividad ambiental, aún novedosa en Colombia, y el también novel ordenamiento territorial del Estado propuesto por la Constitución Política de Colombia. El tema escogido, de manera particular, busca hallar las posibles relaciones o conflictos normativos del derecho ambiental, surgidos del ordenamiento territorial propuesto por la Constitución Política expedida en 1991 donde se introducen las nociones de la autonomía de las entidades territoriales del Estado, probablemente sobre el esquema de organización territorial español contenido en la Constitución de 1978, igual busca sentar premisas para resolver el conflicto normativo entre disposiciones que reglamentan los usos del suelo y los de ordenamiento territorial.(1) Esta investigación, expuesto más a manera de ensayo, pretende no solo constituirse en uno más para satisfacer el ánimo de discusión que alienta al autor, sino en el acercamiento voluntario y oportuno sobre un tema que en materia constitucional colombiana ha de despertar en el futuro gran controversia. La Constitución Política colombiana de 1991, estableció nuevas maneras de organizar el Estado desde la óptica del territorio.(2) Independientemente de las razones reales o materiales que a ello dieron lugar, este ensayo busca definir y proyectar las nuevas posibilidades de organización basados en las experiencias legales de antes de 1991 y en particular en la Constitución Española de 1978. Recuérdese que si bien es cierto, la nueva organización territorial colombiana conserva la que contenía el Artículo 5 de la Constitución de 1886(3), el Artículo 286 de la nueva contempla una nueva forma de división geopolítica, la de los territorios indígenas, y la posibilidad de crear las provincias y regiones propias del régimen de las autonomías español. Finalmente es conveniente advertir que el tema ha sido abordado desde la perspectiva del derecho ambiental en formación en Colombia, porque las formas de organización territorial del Estado influyen en la organización y jerarquía del Sistema Nacional Ambiental SINA y en la distribución de competencias ambientales entre las diversas formas de organización territorial de Colombia. ________ (1) ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y REGLAMENTACIÓN DE USOS DEL SUELO. Álvaro Hernando Cardona González; ensayo publicado en la revista "Cifras Huilenses" de la Contraloría Departamental del Huila, Neiva 2000. (2) Ibídem. (3) CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA - Antecedentes, comentarios y jurisprudencia. Rafael Ballén M.; segunda edición, ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá 1995 p. 452 JUSTIFICACION El tema propuesto, sobre la característica que tiene el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado en relación con el derecho ecológico y en particular con las competencias de las entidades territoriales, que tiene que existir sobre una estructura jerarquizada tanto normativa como territorial, está influenciado grandemente por la Constitución española de 1978 en lo que tiene que ver con la organización territorial y con la introducción del principio de “la autonomía” para las entidades territoriales. Y todo ese complejo tema de la organización territorial y el establecimiento de competencias está a su vez estrechamente ligado con los principios y distribución de competencias ambientales señalado por la Ley 99 de 1993 que creó y organizó el Sistema Nacional Ambiental SINA (también llamada Ley del medio ambiente). Así creemos que el reto que nos plantea el profesor Jaime Vidal Perdomo en su cátedra sobre regionalización, descentralización y administración local, nos viene como anillo al dedo para tratar de acercarnos a los temas ambientales que serán de gran controversia nacional cuando la Ley, en ejercicio de la potestad constitucional del Artículo 286 de la Constitución Política colombiana, cree las regiones y provincias como nuevas formas posibles de entidades territoriales. Incluso hoy, cuando sea necesario definir las competencias de las entidades territoriales a as que se les niega tal carácter, manteniéndolas subordinadas en grado de resguardos, en contra del principio general de derecho (constitucional) de la vigencia inmediata de la Constitución. I. IMPORTANCIA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL PARA EL MEDIO AMBIENTE Ya habíamos afirmado, en el capítulo sobre la justificación de este ensayo, que el ordenamiento administrativo y jurídico del Estado debe ir soportado sobre una estructura jerarquizada funcional y territorial. Eso significa que ya se ha probado que sólo puede éste subsistir cuando se ha organizado territorialmente para poder cumplir con los cometidos estatales de mejor manera; y esto a través de un esquema de desconcentración y luego de descentralización de las funciones del Estado o lo que llaman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ operando “...un sangrado del hasta ahora omnipresente poder del Estado en beneficio de las llamadas Comunidades Autónomas,..”(1) entendidas estas como nuestras entidades territoriales. Aceptando entonces que es necesaria una organización o una división del territorio para efectos de dotar a cada parte de unas funciones y competencias dentro del principio de la autonomía intrínseco de estas células territoriales, vemos que surge lo que también llaman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(2) una dualidad entre las normas estatales y las autonómicas (para el caso colombiano aún estas normas “locales” no son autonómicas como en el caso español). De este fenómeno que venimos comentando, tampoco escapan las normas dictadas bajo el ejercicio de las competencias que la Ley 99 de 1993 del Medio Ambiente y creación del Sistema Nacional Ambiental SINA. La Ley 99 de 1993, consagra las funciones ambientales que, dentro de las atribuciones constitucionales (Artículos 285 y siguientes), corresponden a los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas (vale anotar que la citada Ley también incluye competencias especiales a los grandes centros urbanos o ciudades de más de un millón de habitantes). Siguiendo inicialmente el contenido del Artículo 5 de la Constitución de 1886, el Artículo 286 de la Constitución Política de Colombia de 1991 (la cual entró en vigencia el 4 de julio de ése año) describe las entidades territoriales en las cuales se ordena desde el punto de vista del territorio al Estado. Incluye sin embargo dos innovaciones(2): por un lado incluye por fin a los territorios indígenas dentro de las llamadas entidades territoriales; y por el otro, deja abierta la posibilidad de dar en el futuro el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias siguiendo el esquema de regionalización de los Artículos 137 y siguientes de la Constitución Española de 1978. En el orden de ideas anotado, la Constitución colombiana en su proceso de descentralización, además de definir y describir las entidades territoriales, estableció (Artículo 288) que a través de la Ley se definirían las competencias para éstas. Osea que la distribución de competencias entre las diferentes entidades en las cuales se ha dividido el territorio colombiano para lograr los fines estatales se hace siguiendo el factor territorial como principal referencia. La importancia del factor u ordenación territorial del Estado para el Medio Ambiente, está fincada precisamente en que la definición de las competencias ambientales sigue ésa orientación sólo que adquiere el territorio una mayor dimensión por las implicaciones que tiene la división territorial para un instrumento de planificación ambiental como es “el ordenamiento territorial” y entendido este como el orden que el Estado impone sobre los usos del suelo y las normas bajo las cuales se pueden hacer el aprovechamiento de los recursos naturales. Ahora, cuando uno lee en el libro de GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(4) sobre las características del ordenamiento jurídico-administrativo, que una de ellas es la “estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico-administrativo”, no deja de sorprenderse cuando estudia los principios básicos sobre los cuales se desarrolló el tema de las competencias ambientales de las entidades territoriales. Por qué? Porque el Artículo 63 de la Ley 99 de 1993, precisamente establece 3 principios normativos bajo los cuales se rige el proceso de distribución de las competencias de las entidades territoriales en materia ambiental. Estos principios son los de “armonía regional”, “gradación normativa” y “rigor subsidiario”. Efectivamente la Ley 99 de 1993 en su Artículo 63 denomina como Principios normativos generales aquellos mínimos presupuestos, que considerados en el área ambiental, permiten la ejecución de las funciones de las entidades territoriales a "fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación…". Estos principios, enfatizan ése carácter de estructura jerarquizada que debe tener el ordenamiento jurídico-administrativo del Estado. Responden a ése criterio y de tal manera que, cuando la misma Ley 99 de 1993, crea y organiza el sistema nacional ambiental SINA, establece una clara y rígida jerarquía descendente: Ministerio del Medio Ambiente, corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios.(5) ______ (1) CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández; editorial Civitas; Bogotá 1995 p. 65 (2) Ibídem. (3) CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA - Antecedentes, Comentarios y Jurisprudencia, Rafael Ballén M.; segunda edición, ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá 1995 p. 452 (4) CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández; editorial Civitas; Bogotá 1995. (5) LEY 99 DE 1993. Parágrafo Artículo 4. II. LA INSERCION DE LA DIMENSION AMBIENTAL EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION Para nosotros es claro que la Constitución Política de Colombia al establecer en su primer artículo la manera como se define y organiza el Estado colombiano, y advertir que adopta una forma de República descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, no hizo distinción en las funciones que para la descentralización o para la autonomía de las entidades territoriales debían fijarse a estas. Son todas. Incluso las ambientales. Es claro también que, como consecuencia con lo anterior, el Artículo 288 facultó a la Ley para que fijara las competencias ambientales, entre otras, para las entidades territoriales. Ya había previsto el Acto Legislativo No. 1 de 1986, por el cual se reformó la anterior Carta en procura de la descentralización administrativa, política y fiscal de los municipios, que no podía concebirse un nivel de desconcentración mayor que la descentralización acompañada necesariamente de funciones que se pudieran desarrollar y alcanzar con autonomía administrativa y fiscal por las unidades territoriales. Y por supuesto, con la expedición de la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, esto también debió hacerse con las funciones y competencias que necesariamente se originaron en materia ambiental y de manejo de los recursos naturales para los departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas. De otro lado, a partir del proceso de descentralización y regionalización, la planificación local o municipal establece las condiciones para una planificación participativa exclusivamente en los asuntos que atañen directamente a la comunidad, esto es, construcción y mantenimiento de infraestructura básica, educación y salud, recreación, relaciones campo ciudad y otros más entre los cuales destacamos los relacionados con la preservación y recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables (sobre los recursos no renovables no se trata pues el Estado se reserva su manejo y aprovechamiento). No obstante, la fragmentación de la toma de decisiones y el proceso de la planificación en ciertas áreas político-administrativas de distinto tamaño e importancia relativa, generan un vacío en aquellos asuntos supralocales y subnacionales que sólo recoge la planificación regional, revitalizada y en un nuevo contexto social y político, por cuanto parece ser la instancia en la cual se optimiza la gestión y el manejo de la problemática territorial, el inventario, evaluación y control de los recursos naturales, la planificación y ordenamiento de cuencas hidrográficas, etc,.(1) La planificación es pues necesaria para que, como lo afirman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ(2) sea posible el principio de competencia. Ellos afirman “Aparece aquí un principio nuevo de relación internormativa, el principio de competencia: las normas autonómicas surgen en ámbitos competenciales que a favor de las respectivas Comunidades ha reservado la Constitución,..” afirmación que por supuesto hacen frente a la Constitución española de 1978 pero que bien nos sirve para efectos de este ensayo. Estos mismos autores plantean que el derecho administrativo aporta la conciencia de una tercera dimensión que supone una diferenciación esencial entre las distintas normas escritas y ese planteamiento coincide, como si hubiera un acuerdo expreso para ello a pesar de las diferencias cronológicas, con la normatividad ambiental colombiana, más contemporánea, que se esforzó por aprovechar al máximo el factor de competencias sobre la base de una división territorial del Estado. Así en Colombia y en la rama del derecho público ambiental, encontramos el mejor ejemplo de la característica anotada del ordenamiento jurídico-administrativo en el texto estudiado de GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ. Podemos agregar lo que sobre estos aspectos a afirmado la Corte Constitucional: “… El grado de descentralización o autonomía; se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la creación y aplicación de las normas. Aquí, es necesario introducir el elemento revitalizador: habrá normativos caracterizados por la plena autonomía, otros por la parcial autonomía y otros por la plena dependencia(...) En un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralización cualitativas y cuantitativas con la unidad de la organización de la comunidad estatal. Tales formas se manifiestan a través de entes territoriales (Departamentos, municipios) o de una racionalización de las funciones administrativas (v. gr. Corporaciones Autónomas Regionales)…La Carta de 1991 en varias instancias emplea la noción de autonomía como sinónimo de poder de regulación normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas. Así, respecto a la autonomía que se reconoce en favor de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses dentro de los contornos y límites dados por la Constitución y la ley, corresponden a esta clase, competencias tales como las que en el artículo 300 se atribuye a las asambleas para “… expedir disposiciones relacionadas con el turismo, el transporte y el ambiente…, dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal…”. Y las que el artículo 313 concede a los concejos municipales para: “… reglamentar los usos del suelo...dictar las normas necesarias para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”.(subrayado nuestro)(3) El Ministerio del Medio Ambiente tiene como función principal la definición de las políticas, criterios y regulaciones, casi siempre de carácter general, a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible (arts. 2 y 5 Nos. 2,10,11,12,25 y 42).(4) Con respecto a la determinación de lineamientos por parte del nivel nacional, la Corte Constitucional también expresó: “Al conferirse a las autoridades centrales de la república el monopolio de la expedición de las bases, los principios y las directrices, se está poniendo en práctica el principio de igualdad…Las bases generales admiten la existencias de excepciones o de modalidades locales. La igualdad consagrada en el artículo 13 no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias(...) Lo unitario, superior por su alcance, por ser la integración sustancial de los diferentes elementos y comprender materias sólo a él reservadas no puede comprimir hasta la extinción el derecho de lo autónomo a expresarse en el manejo de sus propios asuntos o de los diversos a hacer valer su diferencia sacudiéndose de la homogeneidad o de lo específico a seguir un curso y un desarrollo que sin negar las pautas generales puedan crear un ámbito propio".(5) Estas son las ideas que se encarnan en la Carta Política que bien pueden considerarse como manifestaciones de la diversidad del vademécum de competencias para las entidades territoriales de Colombia en materia ambiental, que de manera general se conciben como el límite del elemento dominante que no podrá serlo hasta el punto de anular la autonomía y coartar sus legítimas expresiones. _________ MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO, Ernesto Guhl N., Tercer Mundo Editores, pag.128 CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernandez; editorial Civitas S.A., Pag. 65 (3) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-517 de septiembre 15 de 1992. (4) CONCEPTO No. 25 COMITÉ JURÍDICO DEL SINA. La Ceja, Antioquia, diciembre 19 de 1996. (5) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-474 de agosto 6 de 1992.

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CONFLICTOS EN LOS MODOS DE ADQUIRIR EL DERECHO A USAR LAS AGUAS CONTINENTALES

CONFLICTOS SUSCITADOS EN LOS MODOS DE ADQUIRIR EL DERECHO A USAR LAS AGUAS CONTINENTALES Y EN SU REGLAMENTACIÓN Por: Álvaro Hernando Cardona González(*) "La revolución humanista busca una sustancia cultural que tenga la suficiente fuerza como para guiar la revolución científica y técnica que caracteriza a nuestra época. Esa revolución se sostiene en dos pilares fundamentales: la justicia social y el desarrollo del hombre. Sin ellos no pueden haber paz ni seguridad, no puede haber desarrollo social ni económico, no podemos hablar de libertad, dignidad humana o calidad de vida" Aurelio Peccei (Director de la FIAT-Promotor de la reunión del Club de Roma en 1968) INTRODUCCIÓN La lucha ecológica surgió de una crisis. En realidad, todas las grandes preocupaciones humanas surgen precisamente de crisis, sean éstas individuales o sociales. La realidad sólo emerge como conciencia, como problema, cuando nos presenta una reacción para la cual no encontramos respuesta. El primer grito de advertencia sobre la crisis ambiental, traducida en escasez de recursos naturales bióticos y abióticos, se hizo sentir en 1972 cuando se publicó el documento “Los límites del crecimiento” ordenado y patrocinado por el denominado Club de Roma desde 1968(1). Para entonces, toda la ideología occidental, nuestro paradigma industrial de la modernidad, sea capitalista o socialista, partía del presupuesto de la ausencia de límites. El crecimiento se movía entre dos infinitos: el infinito de los recursos naturales de la Tierra y el infinito del desarrollo, del crecimiento. El Club de Roma, fue el primer foro autorizado y de gran impacto producido por su divulgación gracias a los medios de comunicación, que llamó la atención sobre los límites que sí existen en la disponibilidad de recursos naturales que provee la Tierra y, como consecuencia de ello, en los límites del crecimiento o el desarrollo. La importancia de estos hechos para el régimen jurídico del agua se puede ver de dos maneras: una, aceptando que una de las alarmas que alentó al Club de Roma fue la disminución que empezó a sentirse de la cantidad de agua potable disponible en la Tierra y la otra, que fueron las conclusiones de la reunión en la Academia del Lince de Roma las que propiciaron que el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas dictara el 30 de julio de 1968 la Resolución 1346, por medio de la cual se recomendó a la Asamblea General de la ONU organizar la que fuera la Primera Conferencia Mundial por el Medio Ambiente Humano(2). Las anteriores reflexiones ecológicas, nos condujeron a convencernos de que no hay razón más satisfactoria, que aquella que ha sido puesta en entredicho. Por ello asumimos el reto de dedicar tiempo y estudio a los problemas de las aguas; en particular, a los que se suscitan con ocasión de los usos que se hacen de aguas continentales de conformidad con los modos previstos en la legislación colombiana para adquirir ese derecho. Sin duda allí existen muchos tópicos que merecen mayor profundización y una producción doctrinaria que ojalá conduzca a la jurisprudencia y al interés legislativo a desarrollar jurídicamente tan estratégico tema. Pero no solo nuestro interés se motiva en el mero ejercicio académico, sino en el deseo de contribuir al desarrollo sostenible de Colombia insinuando la necesidad de contar con una Ley de Aguas y, a su vez, con ello a anticipar los conflictos, cada vez más agudos, entre los particulares y entre estos y el Estado tratando de tener acceso al líquido agua. Es asombroso que en una tendencia a producir doctrina y jurisprudencia exagerada como la colombiana, las referencias que traten los temas de modos de adquirir el derecho a usar aguas y a reglamentarlas, sean tan escasas. Y más cuando desde 1991, con la reglamentación de la acción de tutela, o desde 1998 con la de las acciones populares o de grupo, la jurisprudencia nacional se ha volcado sobre los temas relacionados con medio ambiente, ecología, recursos naturales o desarrollo sostenible. Alguien decía que la preocupación por el estado del medio ambiente nace cuando el hombre acepta que los recursos que de él hacen parte son agotables. Ningún recurso natural preocupa tanto al hombre como el agua. Tal vez porque de los recursos básicos, éste es el más abundante pero el menos consumible directamente; o por la importancia que tiene para la producción de alimentos o la industria energética. Por ello es que es crucial entender y dedicarse a la producción normativa relacionada con el agua y los modos de regular el derecho que todo ser vivo tiene de tener acceso a usar las aguas, ojalá, como se pregona desde las conclusiones de la Comisión Brundtland(3), de manera sostenible. Nosotros trataremos justamente de abordar el tema de los modos de adquirir el derecho a usar las aguas continentales de dominio público y de la figura legal de la reglamentación de aguas, precisamente como propósito de contribuir a generar esa doctrina que tanto necesitamos. Y sobre todo, lo hacemos desde la perspectiva de los conflictos que se suscitan en tales tareas que ejecuta el Estado en ejercicio de la obligación constitucional de administrar los recursos naturales(4). En cuanto a los modos establecidos en la legislación actual colombiana para adquirir el derecho a usar las aguas, haremos énfasis en algunos problemas derivados de la falta de una definición, y digámoslo, distinción entre un modo u otro. Trataremos de proponer algunas teorías sobre el uso que se adquiere por ejercer dominio privado que ya propusimos durante las Jornadas Internacionales de Derecho Ambiental en 2003(5). También propondremos indicar más modos de adquirir el derecho a usarlas por ministerio de la Ley. Y nos atreveremos a justificar la razón por la cual es necesario que primero se defina el uso de las aguas antes que el establecimiento de las servidumbres para captarlas, conducirlas u aprovecharlas. Por su parte, el tema de la reglamentación de aguas tendrá un especial tratamiento de nuestra parte, por cuanto en la práctica, como veremos profundamente más adelante, ésta es tal vez la mejor forma de prever los conflictos entre usuarios de una misma corriente o derivación. Porque consideramos que es un error seguir considerando a la reglamentación de aguas como una simple forma de hacer asignaciones (concesiones) colectivas y no como una verdadera y adecuada forma de adquirir el derecho a usar las aguas de dominio público. Y porque en la práctica, la manera como se viene tramitando la reglamentación de aguas es a la usanza de cómo lo hacía el extinto Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables-INDERENA (sustituido por el Ministerio del Medio Ambiente y hoy por el Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) que claro, no se compadece con las reglas generales sobre concesiones. ___________ (1) Se denominó el Club de Roma a la reunión de cerca de cien personalidades (científicos, economistas, sociólogos, antropólogos e industriales) realizada en abril de 1968 en la Academia del Lince de la ciudad de Roma, convocada entre otros por Aurelio Peccei (director de la empresa italiana FIAT) y Alexander King en la que se reflexionó por los efectos que especialmente la explosión demográfica traía para la Tierra y los recursos que ésta ofrecía al hombre. El Club de Roma, encargó al Instituto Tecnológico de Massachussets MIT un estudio sobre el desarrollo y la calidad de vida del hombre que se publicó en 1972 y se denominó “Los límites del crecimiento”. El objetivo básico de la agrupación desde entonces ha sido la reflexión sobre los complejos problemas mundiales desde una perspectiva centrada en la defensa de los derechos y valores elementales que garanticen el bienestar y el desarrollo del individuo, así como la conservación del planeta y la paz mundial. (2) Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, reunida en Estocolmo (Suecia) del 5 al 16 de junio de 1972. Dicha Conferencia concluyó con la expedición de la denominada “Declaración sobre el Medio Ambiente Humano” por los 113 países que asistieron. (3) WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOMENT, OUR COMMON FUTURE, Oxford University Press, Londres 1987 (4) CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 80 (5) V JORNADAS INTERNACIONALES DE DERECHO AMBIENTAL. Universidad Externado de Colombia; Bogotá D. C. Noviembre de 2003 I. MARCO LEGAL ACTUAL En el Tomo I de la obra Derecho de Aguas(1) demostramos cómo existe unanimidad en los historiadores sobre que durante los tres siglos de vida colonial, los virreinatos americanos dependientes de España se rigieron por un conjunto de leyes que se fueron adaptando a la compleja realidad para la cual en la mayoría de los casos no existían precedentes. En efecto se ha demostrado que las leyes que los españoles aplicaron en América, estaban formadas unas veces por las normas procedentes del Derecho de Castilla, que actuaba como base jurídica fundamental, otras por las específicas de Indias y, al final de su dominio, ya por aquellas procedentes del costumbrismo Indígena que fueron introducidas por su utilidad en las relaciones con la población nativa, como las que trataban sobre los sistemas del cacicazgo o las que afectaban a los sistemas de parentesco y de herencia. Lo que hoy muchos historiadores denominan el Derecho Indiano, estuvo formado por las leyes y los numerosos documentos jurídicos que generó su aplicación, gestionados por una compleja burocracia que funcionó tanto desde la metrópoli como desde las diferentes sedes administrativas americanas(2). De estas épocas no se conocen disposiciones expresas sobre el régimen jurídico de las aguas. Sin embargo, es dable reconocer que se conocen vestigios de leyes, ordenanzas y acuerdos reales y virreinales que procuraban reservar la propiedad y uso público sobre las “aguas dulces”, como entonces se denominaban. Sin embargo estas disposiciones, bajo la concepción antropocéntrica de entonces, muy propia de la importancia que se le daba a la religión, no se centraban en el medio ambiente natural sino en el medio ambiente humano, por lo que eran mas normas de propiedad, sanitarias o de policía (contravencionales). Es importante señalar que en diversas normas se contempló la figura de la “adjudicación” como forma común de ceder los derechos del soberano español sobre las tierras y demás bienes que sobre ellas se encontraran, como las aguas, a favor de sus súbditos lo que permitió una forma de propiedad privada que, veremos, tiene efectos jurídicos hasta nuestros días. Si bien, como veremos, a pocos hoy día les agrada aceptar el dominio privado sobre las aguas en virtud de la adjudicación, lo cierto es que los antecedentes constitucionales y la norma superior vigente en Colombia salvaguardan todos los derechos adquiridos sin distingos. En la obra Derecho de Aguas Tomo I(3) también informamos que de la dictadura de Simón Bolívar, se conocen algunas referencias normativas sobre los usos de las aguas pues tuvo a bien establecer las zonas de las corrientes (ríos y quebradas) donde se podía realizar actividades como el lavado de ropas, hacer los vertimientos y tomar las aguas para consumo por acarreo, normas que, vale la pena decir, fueron evolución de las que habían imperado durante el dominio español. Hoy los más claros antecedentes normativos de transición entre la época bolivariana y la republicana sobre la propiedad y los usos de las aguas no marítimas o continentales, se hallan en las disposiciones originales del Código Civil, adoptado como tal para la República de Colombia por la Ley 57 de 1887. El 21 de noviembre de 1928, se sancionó la Ley 113 aprobada por el Congreso de la República, por la cual se definieron los estudios técnicos necesarios para aprovechar las corrientes y caídas de aguas principalmente para aprovechar su fuerza hidráulica. En dicha Ley se definía el dominio público sobre las aguas; se dejaron a salvo las concesiones otorgadas a departamentos y municipios; se estableció por vez primera el término máximo por el cual el Gobierno Nacional podía otorgar las licencias o concesiones de aguas que se fijó en cincuenta (50) años, para nosotros el antecedente del término actual para los usos comunitarios; contemplaba la cesión del uso por medio de actos administrativos en las formas de permisos y concesiones pero confundía éstas con las licencias; y se garantizaban los derechos adquiridos. La Ley 113 de 1928 trae importantes elementos para establecer los antecedentes normativos sobre aguas, dado que varias de sus disposiciones desarrollan el Código Civil y nada se refiere a la derogatoria de normas vigentes hasta entonces sobre la materia, lo que nos lleva a pensar que esta es la primera norma especial sobre aguas de la República después del Código Civil. Con posterioridad a la Ley 113 de 1928, se dictó el Decreto 796 de 1938, que en nuestro criterio derogó algunas disposiciones hasta entonces vigentes sobre usos y aprovechamientos de aguas de dominio público, norma que fue derogada a su vez de manera expresa por el Decreto 1382 del 17 de julio de 1940. Los directos antecedentes de la actual normatividad sobre usos y aprovechamientos de aguas de dominio público en Colombia, son los Decretos 1381 y 1382, ambos de julio 17 de 1940. El primero, un decreto con fuerza de ley expedido al amparo y con las facultades que otorgó el Congreso Nacional al Presidente de la República mediante la Ley 54 de 1939 se refiere al “aprovechamiento, conservación y distribución de aguas nacionales de uso público” y el segundo, un decreto reglamentario del anterior, por el cual se dictaron disposiciones sobre “aprovechamiento, distribución y conservación de aguas nacionales de uso público” que como se supone por ése título es complementario del anterior. El Decreto Reglamentario 1382 de 1940, es la base sobre la cual, una vez expedido el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974), y fundado en las nuevas reglas sobre uso de los recursos naturales renovables, se expidió el actualmente vigente Decreto reglamentario 1541 de 1978. Pese a que hoy no habría duda sobre la vigencia plena del Decreto Reglamentario 1541 de 1978 respecto de las aguas de dominio público continentales, sí la hay en cuanto a si los Decretos 1381 y 1382 de julio 17 de 1940 están derogados por el primero. Lamentablemente el Decreto 1541 no derogó expresamente las normas que en ése momento le fueran contrarias, porque en Colombia la mayor causante de la inseguridad jurídica que se vive, es por disposiciones como la de su artículo 288 que termina: “y deroga las normas que le sean contrarias”. Sin embargo es el mismo Decreto 1541 de 1978 el que nos genera la duda sobre la vigencia de los Decretos Ley 1381 y Reglamentario 1382. En efecto, el Decreto 1541 en varios artículos se remite a normas del Decreto 1382 de 1940(4) y al mismo tiempo se refiere a aspectos que estaban regulados de manera diferente tanto el Decreto 1381 como en el Decreto 1382. Por otro lado es claro que el Decreto 1541 es reglamentario del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y el Decreto 1381 de 1940 es uno con fuerza de Ley; habría que confrontar entonces éste con el Decreto Ley 2811 de 1974. Confrontando los Decretos 1381 y 1382 de 1940, lo primero que se puede afirmar sin lugar a dubitación, es que éstos están derogados en cuanto a lo que se refieren a las formas y procedimientos de adquirir los usos de aguas de dominio público porque el Decreto Ley 2811 de 1974 los modificó. Ciertamente, el Decreto Ley 1381 mencionaba que las aguas de dominio público se podían usar por medio de licencias, mercedes, concesiones o permisos (artículo 7) e incluso que “el Gobierno, en su carácter de supremo administrador de los bienes nacionales de uso público” podía reglamentar las aguas (artículo 15). Estas idénticas maneras de adquirir el derecho a usar las aguas las contemplaba el Decreto Reglamentario 1382 de 1940 e incluso precisamente en los artículos 7 y 15. Otra modificación introducida por el Decreto Reglamentario 1541 de 1978, es en cuanto a los procedimientos, pues ésta norma amplía la información que debe contener la solicitud de la concesión que presenta el beneficiario respecto de la que se exigía a quien tramitaba la antes denominada merced. También el Decreto 1541 modificó la disposición que exigía el pago de los gastos de reglamentación o revisión de la misma, cuando ésta se hacía por petición de parte; hoy el Decreto Reglamentario 1541 de 1978 no exige tal cosa, porque desarrolla el régimen de las tasas implementado por el Decreto Ley 2811 de 1974. Finalmente cabe destacar, que mientras los Decretos 1381 y 1382 de 1940 determinaban la competencia para tramitar y otorgar las concesiones, mercedes, permisos, licencias o reglamentaciones (de oficio o por petición de parte) en el Ministerio de la Economía Nacional (hoy el Ministerio de Hacienda y Crédito Público), el Decreto Reglamentario 1541 de 1978 lo hace al Inderena (hoy sustituído por el Ministerio del Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales). Con posterioridad a los Decretos 1381 y 1382 se expidió el Decreto 891 del 1 de abril de 1942 que reglamentó el servicio de vigilancia en las reglamentaciones de aguas públicas. Muy interesante es conocer que este Decreto abre la inquietud sobre que las reglamentaciones de aguas que hacía el Ministerio de la Economía Nacional en virtud de los Decretos 1381 y 1382 de 1940, podían tener el carácter de provisionales. También es interesante el carácter de “funcionarios de policía” que le reconocía a los celadores o fontaneros que se designaban para vigilar el cumplimiento de las reglamentaciones. Estamos seguros que quienes se interesen por el origen de las actuales tasas compensatorias, en los términos que se establecen en la Ley 99 de 1993, hallarán provecho leyendo esta norma. Luego, se expidieron: el Decreto 2792 de 1947 por el cual se creó el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico y se desarrolló lo atinente a construcción de obras hidráulicas en todo el territorio nacional, y el Decreto 407 del 18 de febrero de 1949 que declaró “que hay grave motivo de utilidad pública e interés social para decretar la enajenación forzosa o expropiación de todos los bienes y derechos que sean necesarios para la construcción de presas de aguas, embalses, obras de regadío, acueductos, así como para el aprovechamiento hidráulico, industria o agrícola de dichas obras”. Estos últimos, aunque no mencionan a la licencia, como forma de adquirir el derecho a usar las aguas de dominio público, sí mencionan a las concesiones, mercedes y permisos (artículos 6, 7 y 8). Volviendo al Decreto Reglamentario 1541 de 1978, no cabe duda que ya es hora de proponer su revisión, entre otras cosas, para evitar las dudas sobre la vigencia de normas anteriores sobre aguas no marítimas. Ya son muchos los reparos que se tienen sobre varias de sus disposiciones, particularmente en cuanto a la conveniencia de incluir normas sobre vertimientos, en continuar considerando la asociación una forma de adquirir el uso de las aguas pero descartando a la reglamentación, por la necesidad de establecer con claridad el vencimiento de las concesiones o reglamentaciones, y por muchas otras situaciones más. Por ello es que ya se empiezan a escuchar voces e iniciativas a favor de la expedición de una Ley del Agua similar a la que países como Uruguay y Argentina han adoptado. _________ (1) DERECHO DE AGUAS TOMO I. Universidad Externado de Colombia, primera edición, Bogotá D. C. noviembre de 2003 p. 161-163 (2) LEYES DE INDIAS. Enciclopedia Microsoft – Encarta 1999; Microsoft Corporation 1998 (3) DERECHO DE AGUAS TOMO I. Universidad Externado de Colombia, primera edición, Bogotá D. C. noviembre de 2003 (4) Artículos 115 y 128. II. DOMINIO PÚBLICO SOBRE LAS AGUAS CONTINENTALES El patrimonio público es el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que se atribuyen al Estado. Tales bienes son denominados públicos y están conformados(1) por: -El territorio -Los bienes de uso público -Los bienes fiscales Los bienes de uso público, se han definido frecuentemente como aquellos cuyo dominio pertenece a la Nación y cuyo uso es accesible a todos los habitantes de un territorio, como sucede con calles, plazas, puentes y caminos. Para comprender mejor la naturaleza legal de los bienes de uso público traemos estos apartes de la sentencia T-572 de 1994 que dice: “La Nación es titular de los bienes de uso público por ministerio de la ley y mandato de la Constitución. Ese derecho real institucional no se ubica dentro de la propiedad privada respaldada en el artículo 58 de la Constitución, sino que es otra forma de propiedad, un dominio público fundamentado en el artículo 63 de la Carta,…(…) Esto muestra entonces que la teoría de la comercialidad de los bienes se rompe cuando se trata de bienes de uso público. No es válido entonces exigir matrícula inmobiliaria de tales bienes para determinar si son de uso público, puesto que tales bienes, por sus especiales características, están sometidos a un régimen jurídico especial, el cual tiene rango directamente constitucional. Por ello, durante la vigencia de la anterior Constitución, la Corte Suprema de Justicia había dicho que -el dominio del Estado sobre los bienes de uso público, es un dominio sui generis-" (2) Como sólo nos hemos limitado a tratar sobre las aguas de dominio público continentales(3), diremos que éstas se comprenden constitucional y legalmente hoy en día, como bienes de uso público que hacen parte del patrimonio público y que pertenecen a la Nación. Siguiendo un orden cronológico, el Código Civil (artículo 677) dice que “Los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes de la Unión,…”; también el artículo 42 del Decreto Ley 2811 de 1978 o Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente dice “Pertenecen a la Nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales regulados por este código que se encuentren dentro del territorio nacional…”; y el artículo 102 de la Constitución Política de 1991 dice, como ratificando todo esto, que “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”(4). Así las cosas se halla que, en cuanto a las aguas continentales de dominio público, estas se comprenden como parte del patrimonio público colombiano tanto por ser consideradas bienes de uso público, como por hacer parte del territorio de Colombia. __________ (1) MEDIO AMBIENTE Y LICENCIAS AMBIENTALES. Luis Fernando Durango Roldán; grupo editorial Leyer, Bogotá D.C., agosto de 2000 p. 42 (2) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia de diciembre 9 de 1994. M. P: Alejandro Martínez Caballero. (3) Sobre el régimen legal y de propiedad de las aguas marítimas sugerimos ver nuestro ensayo publicado en el libro Derecho de Aguas Tomo I de la Universidad Externado de Colombia p. 156-160. (4) Dicha titularidad en el dominio público, cambia al referirse a los recursos naturales no renovables. En efecto el artículo 332 de la Constitución Política de Colombia dice que éstos pertenecen es al Estado. Curiosamente el antecedente de dicha disposición, el artículo 202 de la Constitución de 1886, decía que pertenecían a la República de Colombia; como quien dice, también pertenecían a la Nación. III. ADMINISTRACIÓN DE LAS AGUAS CONTINENTALES O NO MARÍTIMAS Hoy es fácil precisar a quién corresponde administrar o disponer de las aguas continentales o no marítimas de domino público en Colombia ya que la Constitución Política dispuso al respecto de manera expresa en su artículo 80: “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”. Entonces, es claro que, en cuanto a la administración del recurso hídrico continental o no marítimo, se debe estar a lo dispuesto por el Artículo 80 de la Constitución Política y la Ley 99 de 1993 que lo desarrolló en este aspecto, para afirmar que le corresponde al Estado “planificar el aprovechamiento” de las aguas como recursos naturales renovables que son. Y dicha administración se ejerce a través de: a) El hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cuando tramita y expide la licencia ambiental única, que además de amparar ambientalmente las obras, proyectos o actividades, otorga los permisos, concesiones y demás autorizaciones para el uso de los recursos naturales necesarios o implícitos(1). Recordamos que el Decreto Reglamentario 1180 de 2003 en su artículo 3 estipuló que “La licencia ambiental llevará implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios para el desarrollo y operación del proyecto, obra o actividad”. En otras palabras, dado que la atribución especial para administrar los recursos naturales renovables la otorga la Ley 99 de 1993 es a las corporaciones autónomas, sólo contemplamos que el Ministerio lo pueda hacer, también por expresa disposición legal, en el caso de la licencia ambiental única. b) Las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible, en nuestro criterio podrán hacerlo tanto dentro del trámite de la licencia ambiental, según lo visto para el caso del Ministerio, como específicamente cuando se solicita únicamente el uso del agua. c) Los grandes centros urbanos, dado que sus competencias son similares a las de las corporaciones autónomas, podrán administrar el agua de dominio público cuando tramitan la licencia ambiental única o de manera independiente, siempre y cuando se trate de usos en el perímetro urbano para aspectos urbanos. d) Las entidades territoriales, no tienen esta atribución. Las entidades territoriales únicamente podrán tramitar concesiones, permisos o asociaciones por expresa delegación de las corporaciones autónomas regionales. Por otro lado es necesario precisar que la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena – Cormagdalena no puede ejercer competencias para resolver conflictos sobre los usos de las aguas. La Ley 161 de 1994, que desarrolló el artículo 331 de la Constitución Política de Colombia no le otorgó esta facultad. Pero Cormagdalena sí tiene competencias en relación con ciertos aspectos de las aguas, la cuenca y las riberas. La Ley 161 de 1994 le confiere expresas atribuciones para el ordenamiento de la cuenca del río Grande de la Magdalena; para regular el comportamiento de la corriente del río; y para otorgar concesiones, permisos o autorizaciones para ocupar las márgenes del río Magdalena y sus conexiones fluviales navegables. Habrá oportunidad de tratar en otra oportunidad sobre los conflictos de competencias que se generan entre las atribuciones que la Constitución Política y las Leyes 99 de 1993 y 161 de 1994 confieren a Cormagdalena y las otras corporaciones autónomas. Igual, y necesarísimo, que se trate sobre los conflictos que surgen con ocasión de las jurisdicciones de Cormagdalena y la Dimar sobre los tramos finales del río Grande de la Magdalena. De ambas preocupaciones, se trató durante las Jornadas Internacionales en Derecho del Ambiente del año 2003(2). Es claro que esta entidad de origen constitucional sí es una autoridad ambiental pero por otras razones diferentes a las de administrar el uso de las aguas de dominio público. De lo anterior se desprende entonces, la necesidad de que el Estado, por sí o por sus agentes, otrora el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Medio Ambiente-Inderena, y hoy entre otras, el Ministerio del Ambiente, administren a conciencia los recursos hídricos de la Nación. Y como los recursos naturales, concretamente el agua, es de dominio público, pues sólo se concede el derecho al uso o aprovechamiento, nunca la propiedad o titularidad de dominio que siempre le pertenecerá a la Nación y que goza de la protección constitucional y legal de ser un bien no enajenable e imposible de adquirir por prescripción. Otras disposiciones que apoyan lo anterior son: el artículo 1 Decreto Ley 2811 de 1974 que establece que al Estado y a los particulares compete preservar y manejar el medio ambiente que es patrimonio común; el artículo 6 íbidem dice que la ejecución de la política ambiental es función del Gobierno Nacional; y el artículo 45 del Decreto Ley 2811 de 1974 que indica que el manejo de los recursos naturales renovables es una actividad administrativa. __________ (1) Desde el artículo 132 del Decreto Ley 2150 de 1995, se hizo obligatorio para los órganos del Estado que administran los recursos naturales y que tramiten y expidan licencias ambientales, que tramitaran en conjunto con éstas, los permisos, concesiones y demás autorizaciones para usar los recursos naturales renovables. (2) V JORNADAS INTERNACIONALES DE DERECHO AMBIENTAL. Universidad Externado de Colombia; Bogotá D. C. Noviembre de 2003 IV. MODOS DE ADQUIRIR EL DERECHO AL USO DE LAS AGUAS CONTINENTALES O NO MARÍTIMAS Anteriormente se ha expresado cómo los modos previstos para adquirir el derecho a usar las aguas no marítimas o continentales de dominio público en Colombia, han sufrido una evolución normativa. Por ello aquí sólo basta decir que el actual Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente está determinando de manera general cómo se pueden usar los recursos naturales renovables y específicamente cómo adquirir el derecho a usar las aguas. De manera general, lo dice en el Libro II que se titula “De la propiedad, uso e influencia ambiental de los recursos naturales renovables”, concretamente en la parte I, el título V, capítulo I (artículo 51): “El derecho de usar los recursos naturales renovables puede ser adquirido por ministerio de la ley, permiso, concesión y asociación”. Así, cualquier recurso natural renovable y de dominio público. Y específicamente, en cuanto a las aguas no marítimas, lo dice en la parte III del mismo Libro II, concretamente en el título II denominado “De los modos derecho al uso de las aguas”. Pero aquí, el título II es desarrollado mediante los capítulos I “Por ministerio de la ley” (artículos 86 y 87), capítulo II “De las concesiones” (artículos 88 a 97), y capítulo III “Otros modos de adquirir derechos al uso de las aguas” (artículo 98). De tal manera, que pese a lo aceptado normalmente, sólo se desarrollan las normas necesarias para usar las aguas de dominio público no marítimas por ministerio de la ley y por concesión. Dada la falta de claridad sobre este tema, los doctrinantes hasta ahora han interpretado que, como el artículo 98 del Código (Decreto Ley 2811 de 1974) establece que lo dispuesto en él para usar los recursos naturales de dominio público regirá para adquirir derecho a usar las aguas. O sea que también son modos de adquirir las aguas el permiso y la asociación. Parece fácil deducir lo planteado. Sinembargo, cuando estudiemos cada forma de adquirir el derecho a usar las aguas, veremos que esta falta de precisión genera otras posibles interpretaciones. Una de ellas, que se refiera a la posibilidad de adquirir el derecho a usar las aguas por predicarse el dominio privado, ya no por nacer o morir éstas en el mismo predio, sino por ejercicio de los derechos adquiridos por vía de la adjudicación. Y todo olvidando que ni el permiso ni la asociación, son definidas precisamente como autorizaciones para “usar aguas”, sino otro tipo de elementos naturales. En todo caso, siguiendo a la corriente mayoritaria de la doctrina y en particular al artículo 28 del Decreto 1541 de julio 26 de 1978, que reglamentó al Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974), en aras de hacer una presentación sistemática, aceptaremos por ahora que el derecho al uso de las aguas y de los cauces se adquiere: por ministerio de la ley, por concesión, por permiso y por asociación. A. USOS POR MINISTERIO DE LA LEY Se entiende que los usos de las aguas en Colombia se pueden hacer en virtud de expresa autorización legal, sin que ello confiera exclusividad, atendiendo a la función social y ecológica de la propiedad, y de manera gratuita, cuando no se requiere de previo trámite administrativo para hacerlo. Por lo anterior puede decirse que las características de los usos por ministerio de la ley son: 1. Que exista previa y expresa disposición legal que confiera el derecho a usarlas. 2. Que el uso no suponga privación de nuevos, simultáneos o posteriores usos. 3. Que el uso de dichas aguas, aunque permitido, no se haga arbitrario. Hoy esta característica se deriva no solo del artículo 58 de la Constitución Política, sino de su artículo 80 en cuanto a garantizar el desarrollo sostenible de la Nación. 4. Que el uso no esté supeditado o genere la obligación de pagar las tasas ambientales. 5. Que como consecuencia del uso permitido por la ley, éste no requiere de previa autorización de ente administrativo alguno. Ahora, los usos por ministerio de la ley se pueden clasificar así: a) Usos de aguas de uso o dominio público por ministerio de la ley (artículos 32 y 33) b) Usos de aguas de dominio privado por ministerio de la ley (artículo 34) Los usos por ministerio de la ley, de aguas de uso o dominio público, a su vez se pueden clasificar según se tomen de cauces naturales (artículo 32) o se tomen de cauces artificiales (artículo 33). Si se usan las que discurren por cauces naturales, sólo podrán usar para: beber, bañarse, abrevar animales, lavar ropas y cualesquiera otros objetos similares. Recuérdense para este aspecto las características señaladas atrás. Estos usos, tienen restricciones o condiciones que se señalan en el artículo 86 del Decreto Ley 2811 de 1974; estas son: a) El uso deberá hacerse sin establecer derivaciones b) No se pueden emplear máquinas o aparatos que faciliten el uso c) El uso no puede suponer que se detenga o desvíe el curso de las aguas d) Tampoco puede deteriorar el cauce o las márgenes de la corriente; y e) No puede alterar o contaminar las aguas en forma que se imposibilite su aprovechamiento por terceros. Ahora, si se usan las que discurren por un cauce artificial, éstas sólo se pueden usar para fines domésticos, pues así lo dispone la norma especial. Y también dichos usos están condicionados o restringidos así: a) Que con la utilización de estas aguas no se cause perjuicio al fundo donde se encuentran; b) Que el uso doméstico se haga sin establecer derivaciones, ni emplear máquinas, ni aparatos, ni alterar o contaminar el agua en forma que se imposibilite el aprovechamiento por el dueño del predio; y c) Que previamente se haya acordado con el dueño del fundo el camino y las horas para hacer efectivo ese derecho(1). B. USOS POR CONCESIÓN Desde el génesis de la vida el agua ha constituido el factor más importante en el desarrollo de la humanidad, lo cual se encuentra reflejado en los avances tecnológicos que tienen como base el recurso hídrico o en los asentamientos poblacionales sobre las riberas de los mares o ríos de la Tierra. Si hay alguna preocupación del hombre por la calidad de su entorno, ha sido principalmente motivada por la calidad del agua y su disponibilidad. En Colombia, de acuerdo con la concepción del Estado Social de Derecho, el agua es un recurso natural para todos, y a ella se puede tener acceso de diferentes formas según la destinación que se le pretenda dar. Por tal razón es indispensable que en Colombia se traten todos los asuntos relacionados con su riqueza hídrica y en particular aquellos que dejen en claro los derechos que se pueden tener sobre ella. En consecuencia, se habla de los modos y condiciones necesarios para que los particulares puedan adquirir el derecho de usar los recursos naturales renovables de dominio público, dentro de los cuales se encuentran las concesiones, objeto de nuestro estudio. Según se desprende del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección Ambiental, contenido en el Decreto Ley 2811 de 1974, las concesiones son autorizaciones que se les confieren a los particulares y a las entidades estatales exclusivamente para usar las aguas de dominio público en Colombia con fines de aprovechamiento generalmente comercial y en todo caso por un tiempo considerable. Las concesiones sólo se otorgan en los casos que la ley expresamente disponga, teniendo en cuenta la naturaleza y duración de la actividad económica por la cual se causa. Por las anteriores características, ya que por cierto, el Código de Recursos y el Decreto Reglamentario 1541 de 1978 no definen a la concesión de aguas, se garantiza al concesionario la disposición del recurso por un tiempo considerable con el propósito de hacer que la explotación económica sea rentable y socialmente benéfica. Para lograr una definición de la concesión de aguas, se podría utilizar la definición que de contrato de concesión trae la Ley 80 de 1993(2). Así tendríamos que concesión de aguas es la autorización, que por acto administrativo o contrato, el Estado otorga a nombre de la Nación como propietaria del recurso natural, a una persona llamada concesionario para usar las aguas por un término determinado a cambio de una remuneración consistente en unas tasas retributivas y compensatorias. La concesión así definida, supone una solicitud de parte. La única vez en que las concesiones se imponen o varían por iniciativa de la propia autoridad ambiental, es por vía de la reglamentación de aguas. ¿Cómo deben hacerse las asignaciones de aguas? Siempre ha sido de debate establecer la mejor manera de establecerse las asignaciones de aguas, sea a través de las concesiones o de cualquier otra forma de autorizar los usos de las aguas. Sin duda lo es hacerlo bajo la figura de una asignación fija determinada sobre el caudal promedio del caudal o depósito, con un porcentaje equivalente. Esto es que se diga por ejemplo 32 litros por segundo sobre el caudal de la corriente o depósito, equivalentes al 12% del caudal promedio. La designación de un porcentaje equivalente al caudal concesionado, encuentra asidero en lo dispuesto en el artículo 122 del Decreto Reglamentario 1541 de 1978, cuando prevee que en caso de escasez del recurso la autoridad ambiental “...podrá establecer turnos para el uso o distribuir porcentualmente los caudales utilizables”. Además fue el método más aceptado y utilizado por las seccionales del Inderena en su momento, demostrando por cierto su efectividad como sistema de ajuste automático de los caudales utilizables no solo en caso de sequía sino en caso de aumento por invierno, evitando innecesarios conflictos. C. USOS POR PERMISO Desde las experiencias del Inderena, se entendió que la figura del permiso para usar las aguas de dominio público, se debía aplicar como una variable de la concesión en cuanto el uso fuera puntual, ocasional o, de alguna manera, insignificante para la estabilidad de la corriente o depósito hídrico. También era sustancial que para decidir entre si se requería concesión o permiso, se determinara el grado de afectación a los usos existentes. Buenos ejemplos de casos en los que se exigía y tramitaba el permiso son cuando se requería hacer pruebas de tuberías instaladas para el transporte de crudo o gas, o cuando se requería tomar agua para llenar un carro-tanque que regaba sub-bases de una vía en construcción. Todo lo anterior, se basaba principalmente en que el artículo 54 del Decreto Ley 2811 de 1974 señala que el permiso, como modo de adquirir el derecho a usar un recurso natural renovable de dominio público, se concede “...para el uso temporal de partes delimitadas de recursos naturales renovables de dominio público”. Baste decir que tal disposición genera dos inquietudes: a) ¿El permiso sólo es para usar temporalmente recursos? Es decir, ¿puede llamarse permiso y no concesión, a usos permitidos por lapsos considerables como en los aprovechamientos forestales? b) ¿No puede denominarse permiso a la autorización para usos de recursos naturales que no sean de dominio público? Aunque parece un mero tecnicismo, que podría pensar en el extremo de que nada más se puede llamar permiso, vale la discusión cuando se pretende hacer claridad sobre los modos de adquirir autorización para usar los recursos naturales. Pese a lo atrás informado, el Código de Recursos Naturales dispone que el tiempo por el cual se otorga un permiso es de diez años dependiendo de la naturaleza y disponibilidad del recurso solicitado, así como la necesidad de su conservación, la cuantía y la clase de inversiones. Habría que estudiar sobre la viabilidad jurídica de la prórroga. De todas maneras con prórroga o no viable, parece inaudito que mientras el permiso se define o concibe como una autorización precaria, temporal, éste se pueda otorgar hasta por diez años. Seguro se aceptará que es desafortunado que en cuanto a aguas de dominio público, el Decreto Reglamentario 1541 de 1978 no haya definido al permiso. También, que lo haya circunscrito para la explotación y ocupación de playas, cauces y lechos de las corrientes o depósitos o para la construcción de obras. Y por supuesto, que no haya previsto, como lo hace para los casos de concesiones y reglamentaciones, un procedimiento para obtenerlo. Finalmente es necesario advertir que algunas de las disposiciones sobre el permiso para usar aguas de dominio público contenidas en el Decreto Ley 2811 de 1974 fueron reglamentadas por el Decreto 2858 de 1981; igual, que modificadas algunas de las disposiciones del Decreto Reglamentario 1541 de 1978. Y en dicha norma, ya resolvemos algunas de nuestras inquietudes como por ejemplo lo concerniente a la falta de procedimiento (resaltamos lo dispuesto allí para la solicitud del permiso). Pero por otro lado, se generan otras inquietudes, como las que motivan los artículos 4 y 6 ya que parece que el permiso sí genera prioridad sobre las concesiones y otorgaría la ventaja de aumentar el término máximo de las concesiones de diez, a veinte años. D. USOS POR ASOCIACIÓN Lo primero que debe decirse de la asociación, como forma de adquirir derecho a los usos de recursos naturales renovables es que ni el Código Nacional de Recursos Naturales, ni el decreto Reglamentario 1541 de 1978, específico sobre usos de aguas no marítimas o continentales de dominio público, definen qué se entiende por tal o indican cómo otorga esas autorizaciones. Al revisar el Título V, de la Parte I, del Libro II del Código Nacional de Recursos, se encuentra que si bien el artículo 51 menciona a la asociación como forma de adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables, en adelante, el mismo Título, se abstiene de desarrollar dicha figura pese a hacerlo con los usos por ministerio de la ley, con la concesión o con el permiso. Cuando más adelante el mismo Código de Recursos Naturales trata lo concerniente a las aguas no marítimas (en el Título I de la Parte III), hace lo mismo; desarrolla lo concerniente a estos modos, pero no lo de la asociación. Claro, dicen algunos, se menciona también(3) que existen “otros modos de adquirir derechos al uso de las aguas”(4). Pero la asociación sólo es “un” modo, el último o el que falta por desarrollar; ¿por qué entonces la norma, como hizo con los primeros, no hizo lo propio con la asociación? Hay dos respuestas posibles, porque además de la asociación existen otros modos de adquirir el derecho a usar las aguas (cuando por ministerio de la ley se ejercita derecho privado, podría ser, o porque la reglamentación también es un modo de adquirir tal derecho) o porque sencillamente se quiso expresar que la asociación no es modo de adquirir específicamente el recurso agua y dejar abierta la posibilidad de que en el futuro la ley o los reglamentos contemplaran otras maneras de adquirir el derecho a usar las aguas. Como sea, existe un vacío que la futura Ley del Agua (ver lo referente a Perspectivas al final de este escrito) debe procurar resolver. Lo que sí parece claro, es que la asociación, entendida como la solicitud de una concesión por persona jurídica sin ánimo de lucro (una asociación, por ejemplo, y de allí su nombre) que condiciona los usos por sus miembros (asociados) a un reglamento, genera inequidades como quiera que puede establecer prioridades falsamente justificadas. Además, lo poco que se dice de la asociación de aguas en el Decreto Reglamentario 1541 de 1978, y que pone bajo el Capítulo de “Asociaciones de usuarios de aguas”, hace referencia a las concesiones. Porque así es, la asociación no es otra cosa que una concesión (y se tramita como tal) otorgada a una persona jurídica. Es dable, conforme lo dicho, sugerir que se elimine la asociación como modo de adquirir el derecho a usar las aguas de dominio público continentales o no marítimas y estarse a lo dispuesto para la concesión. Mejor proponemos sustituir este modo por la reglamentación. __________ (1) DECRETO REGLAMENTARIO 1541 DE 1978. Artículo 33 (2) LEY 80 DE1993. Artículo 32 Numeral 4 (3) ARTICULO 98 DEL DECRETO 1541 DE 1978 (4) Íbidem V. LA REGLAMENTACIÓN DE AGUAS Hay que recordar que el Decreto Reglamentario 1541 de 1978 precisó en su artículo primero (numeral 2) que dicha norma contiene todas las disposiciones sobre la reglamentación de las aguas “...en orden a asegurar su preservación cuantitativa para garantizar la disponibilidad permanente del recurso”. Y además, lo que parece muy importante, sobre todo para llenar vacíos jurídicos, esta misma norma procura cumplir con los objetivos establecidos en el artículo 2 del Decreto Ley 2811 de 1974 o Código de Recursos Naturales. La reglamentación de aguas de dominio público es una figura que desde hace años se ha implementado en Colombia (ver capítulo sobre el marco legal actual) a efectos de lograr el uso racional por parte de los ribereños a depósitos o corrientes de aguas y asegurar el acceso de nuevos usuarios. La figura de la reglamentación de aguas es lo más cercano a un ordenamiento de usos de aguas de una cuenca, trayecto o porción de una corriente o depósito. Por eso tal vez llegó la hora de reemplazar la inoperante, engorrosa y problemática asociación, por la figura de la reglamentación; con el aliciente de ser actualmente la mejor manera de evitar los conflictos por usos de aguas entre usuarios. Y agregamos, que tanto la asociación como la reglamentación son en el fondo maneras diversas de otorgar concesiones. Ha sido práctica inveterada, desde la existencia del Inderena, seguida por las corporaciones autónomas regionales que las reglamentaciones no se revisen periódicamente, excepto que haya solicitud de parte. Craso error. Pues debe entenderse dos cosas sobre éstas: 1) Que la reglamentación, desafortunadamente, en nuestra legislación no aparece como una forma de otorgar los usos de las aguas de dominio público. 2) Que la reglamentación no es otra cosa que el otorgamiento de varias concesiones mediante un mismo procedimiento y un mismo acto administrativo. Así, cada uso autorizado por vía de reglamentación, no importa si ésta se tramitó por petición de parte o de oficio, es una concesión. En consecuencia, la ley es clara al definir la temporalidad de la concesión y clara al procurar un término no superior a los diez (10) años para usos individuales o cincuenta (50) para prestación de servicio público. Actualmente estamos ante una inseguridad jurídica causada en muchos eventos en los cuales las corporaciones autónomas regionales han permitido que se venzan las reglamentaciones (aún pese a peticiones de parte) con la excusa no apoyada en normatividad alguna de que así lo hacía el Inderena. Entonces se vienen dando usos de aguas reglamentadas cuyas concesiones están vencidas, con consentimiento de las autoridades investidas para impedirlo. Es preferible contemplar a la asociación como modo de adquirir el derecho a usar las aguas de dominio público no marítimas o continentales en vez de la asociación. Tendría el aliciente de ser el mejor mecanismo preventivo de conflictos en los usos de las aguas y el primer paso para lograr un ordenamiento de cuenca acertado. VI. OBJETIVOS Y PRINCIPIOS QUE GOBIERNAN EL MANEJO Y USO DE LAS AGUAS Sin entrar a discutir sobre los antecedentes y posibles alcances que en Colombia la noción de “desarrollo sostenible” debería tener, es importante aceptar que la misma debe buscar que, en el caso del agua, entendido como recurso indispensable para la sobrevivencia humana y el desarrollo agropecuario, esta esté al alcance del mayor número de usuarios posibles. Deben dejarse atrás los perjudiciales conceptos conservacionistas a ultranza y dar paso a una racionalidad en los usos, que como el agua, ya decíamos, es trascendental para la humanidad. Ya aceptado que el agua es un recurso natural renovable y que es en su mayoría de dominio público, dicho uso está sujeto a un marco de principios contemplados en la ley que debe respetar el Estado como administrador de los bienes de la Nación. En el manejo y el uso del recurso agua, tanto la administración como los usuarios, sean estos de aguas públicas o privadas, cumplirán los principios generales y las reglas establecidas por el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, especialmente los consagrados en los artículos 9 y 45 a 49 del citado Código. Los principios más relevantes que se deben tener en cuenta en el uso del agua son: 1) El que establece que “la preservación y manejo de las aguas son de utilidad pública e interés social, al tenor de lo dispuesto por el artículo 1 del Decreto - Ley 2811 de 1974”. (Artículo 2 del Decreto Reglamentario 1541 de 1978). 2) El conjunto de principios que se indican en el artículo 9 del Decreto Ley 2811 de 1974, que establece: “El uso de elementos ambientales y de recursos naturales renovables, debe hacerse de acuerdo con los siguientes principios: a) Los recursos naturales y demás elementos ambientales deben ser utilizados en forma eficiente, para lograr su máximo aprovecha­miento con arreglo al interés general de la comunidad y de acuerdo con los principios y objetos que orientan este Código; b) Los recursos naturales y demás elementos ambientales, son interdependientes. Su utilización se hará de manera que, en cuanto sea posible, no interfieran entre sí; c) La utilización de los elementos ambientales o de los recursos naturales renovables debe hacerse sin que lesione el interés general de la comunidad, o el derecho de terceros; d) Los diversos usos que pueda tener un recurso natural estarán sujetos a las prioridades que se determinen y deben ser realizados coordinadamente, para que se puedan cumplir los principios enuncia­dos en los ordinales precedentes; e) Los recursos naturales renovables no se podrán utilizar por encima de los límites permisibles que, al alterar las calidades físicas, químicas o biológicas naturales, produzcan el agotamiento o el dete­rioro grave de esos recursos o se perturbe el derecho a ulterior utili­zación en cuanto esta convenga al interés público; f) La planeación del manejo de los recursos naturales renovables y de los elementos ambientales debe hacerse en forma integral, de tal modo que contribuya al desarrollo equilibrado urbano y rural. Para bienestar de la comunidad, se establecerán y conservarán, en los centros urbanos y sus alrededores, espacios cubiertos de vegetación.” 3) También se deben aplicar las reglas contenidas en el artículo 45 del Decreto Ley 2811 de 1974 que establece: “La actividad administrativa en relación con el manejo de los recursos naturales renovables se ajustará a las siguientes reglas: a) Se procurará que la transformación industrial de bienes obte­nidos en la explotación de recursos se haga dentro de la región en que estos existen. En áreas marginadas, previa autorización del gobierno, una en­tidad oficial podrá adelantar directamente la explotación económica de los recursos. El Gobierno podrá establecer estímulos e incentivos para que empresas particulares efectúen explotaciones en estas áreas, siempre con arreglo a lo dispuesto por la Constitución, por este Código y las demás leyes aplicables; b) Se mantendrá una reserva de recursos acorde con las necesi­dades del país. Para cumplir está finalidad, se podrá hacer reserva de la explotación de los recursos de propiedad nacional o, en los de propiedad privada, racionarse o prohibirse temporalmente el consumo interno o la salida del país; c) Cuando se trate de utilizar uno o más recursos naturales renovables o de realizar actividades que puedan ocasionar el deterioro de otros recursos o la alteración de un ecosistema, para su aplicación prevalente de acuerdo con las prioridades señaladas en este Código o en los planes de desarrollo, deberán justipreciarse las diversas formas de uso o de medios para alcanzar este último, que produzcan el mayor beneficio en comparación con el daño que puedan causar en lo ecológico, económico y social; d) Los planes y programas sobre protección ambiental y manejo de los recursos naturales renovables deberán estar integrados con los planes y programas generales de desarrollo económico y social, de modo que se dé a los problemas correspondientes un enfoque común y se busquen soluciones conjuntas, sujetas a un régimen de priori­dades en la aplicación de políticas de manejo ecológico y de utilización de dos o más recursos en competencia, o a la competencia entre diversos usos de un mismo recurso; e) Se zonificará el país y se delimitarán áreas de manejo especial que aseguren el desarrollo de la política ambiental y de recursos naturales. Igualmente, se dará prioridad a la ejecución de programas en zonas que tengan graves problemas ambientales y de manejo de los recursos: f) Se promoverá la formación de asociaciones o de grupos cívicos para estudiar las relaciones de la comunidad con los recursos naturales renovables de la región, en forma de lograr la protección de dichos recursos y su utilización apropiada. g) Se asegurará, mediante la planeación de todos los niveles, la compatibilidad entre la necesidad de lograr el desarrollo económico del país y la aplicación de la política ambiental y de los recursos na­turales; h) Se velará para que los recursos naturales renovables se ex­ploten en forma eficiente compatible con su conservación y acorde con los intereses colectivos.” 4) Y finalmente, debe considerarse el principio dispuesto en el artículo 49 del mismo Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, por cierto de mucha trascendencia y de apoyo a lo planteado al comenzar este capítulo sobre objetivos y principios. Este es que “Las prioridades referentes a los diversos usos y al otorga­miento de permisos, concesiones o autorizaciones sobre un mismo recur­so, serán señaladas previamente, con carácter general y para cada región del país, según necesidades de orden ecológico, económico y social. Deberá siempre tenerse en cuenta la necesidad de atender a la subsistencia de los moradores de la región, y a su desarrollo econó­mico y social.” VII. PERSPECTIVAS Después de la realización de las Jornadas Internacionales de Derecho del Medio Ambiente del año 2003(1), por instancias de la Representante a la Cámara del Congreso de Colombia, señora Nancy Patricia Gutiérrez, se viene ambientando la expedición de una “ley del agua” para Colombia. En procura de preparar unos adecuados prolegómenos, para el debate y aprobación de la ley del agua, se han llevado a cabo dos reuniones denominados conversatorios. El primero, realizado el 5 de junio de 2003 con asistencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que dio inicio a la redacción del proyecto y el segundo, el 22 de abril de 2004, realizado en el recinto del Senado de la República al interior del Capitolio Nacional, patrocinado por el Banco Mundial y al que asistieron, además de expertos de Perú y Estados Unidos, parlamentarios de Francia y España. __________ (1) V JORNADAS INTERNACIONALES DE DERECHO AMBIENTAL. Universidad Externado de Colombia; Bogotá D. C. Noviembre de 2003